治理國企壟斷要具體問題具體分析

治理國企壟斷要具體問題具體分析

國有企業(yè)的壟斷問題受到社會高度關注。對國企壟斷要具體問題具體分析，而不是一概予以否定。

首先，要區(qū)分不同性質的國企。根據(jù)國有企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務屬性、所處行業(yè)的重要性以及所處行業(yè)市場機制的有效性，我們可以將國有企業(yè)分為兩大類別：商業(yè)性國企和兼有政策性功能的國企，也有相關部門或研究人員的分類是競爭性國企和公益性國企，或者競爭性國企與功能性國企。其中，具有自然壟斷特征的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務的行業(yè)、涉及國家安全的行業(yè)以及包括部分支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)在內的國企大體上屬于兼有政策性功能的國企，除此之外，其他所有的國企都應該是商業(yè)性或競爭性國企。

其次，商業(yè)性或競爭性國企的壟斷需要加強治理。特別是如果商業(yè)性或競爭性國企的壟斷不是市場競爭的結果，而是行政壟斷的結果，其壟斷地位的維持更多地源于行政壟斷的改革滯后，就更加需要通過不斷深化改革打破壟斷，強化競爭，以便市場機制能夠發(fā)揮在資源配置中的基礎性作用。

第三，兼有政策性功能的國企的壟斷具有一定合理性，但也要不斷地通過引入競爭或強化規(guī)制以提高效率和質量。如電力供應行業(yè)的國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)屬于典型的自然壟斷，再設立新的電網(wǎng)企業(yè)所帶來的是行業(yè)平均生產(chǎn)成本的提高和用電成本的增加；電信行業(yè)實際上也具有典型的自然壟斷特征，考慮到基礎電信網(wǎng)需要巨額投資，新設電信企業(yè)的結果會導致行業(yè)平均生產(chǎn)成本的增加；石油行業(yè)中的國企壟斷的合理性在于石油的戰(zhàn)略性資源屬性；航空航天行業(yè)及軍工行業(yè)國企壟斷的合理性在于該類行業(yè)的戰(zhàn)略性地位及其涉及國家安全?？傊?，兼有政策性功能的國企壟斷均帶有行政壟斷的特征，但這類行政壟斷在一定程度上是合理的，也是必要的。事實上，這些行業(yè)不僅在世界主要經(jīng)濟體中都是高度壟斷的，而且在許多國家都是行政性壟斷。

盡管兼有政策性功能的國企壟斷具有一定合理性，但其壟斷也可能帶來嚴重的問題。如價格水平過高、成本控制和技術創(chuàng)新的動力不夠，甚至還可能導致收入分配不公。因此，即便具有一定的合理性，對這類國企的監(jiān)管和治理也十分必要。

針對壟斷性國企的治理應采取不同的思路。與治理競爭性國企壟斷的策略（打破行政壟斷，引入市場競爭）不同的是，在當前環(huán)境下，對兼有政策性功能的國企壟斷所帶來的問題，治理的基本前提是總體上維持現(xiàn)狀，而不是貿(mào)然打破壟斷。這是因為以下原因：或者是競爭難以引入（如自然壟斷所形成的進入壁壘），或者是競爭的引入會惡化經(jīng)濟福利（如自然壟斷），或者是帶來其他具有全局性的不利影響（如影響國家安全）。

需要特別說明的是，考慮到兼有政策性功能的國企主營業(yè)務可能涉及多個行業(yè)，或所處行業(yè)能夠進一步細分為子行業(yè)的情況，針對市場機制有效、不存在自然壟斷、不具備戰(zhàn)略地位、不影響國家安全的子行業(yè)，還是應堅持打破壟斷、引入市場競爭。如石油行業(yè)中的石油銷售、石油冶煉，電信行業(yè)的電信增值業(yè)務，電力行業(yè)中的電力生產(chǎn)等都屬于此類情況，雖然近些年來已經(jīng)大大提高了競爭的程度，但還需要繼續(xù)打破壟斷，持續(xù)引入競爭。

對兼有政策性功能國企壟斷治理的重點在于進一步優(yōu)化國資管理機制和完善監(jiān)管體系。在優(yōu)化國資管理機制方面，主要是在考核這類國企時，短期應強調產(chǎn)品、服務質量和成本、效率考核，弱化利潤考核，而從長期來看，仍然需要有盈利的考核。在完善監(jiān)管體系方面，應借鑒其他國家的經(jīng)驗，強化相關法律法規(guī)體系和制度建設，不斷加強行業(yè)監(jiān)管和社會監(jiān)管，改革壟斷性資源的定價機制（如電和成品油的定價機制），并在價格水平、服務標準、成本控制和收入分配等方面加強監(jiān)管。

在經(jīng)濟全球化時代，我們需要對壟斷和國企壟斷進行系統(tǒng)認識，全面評價。對于壟斷之弊，一方面要通過反壟斷法的執(zhí)行來治理；另一方面也要對兼有政策性功能國企和商業(yè)性國企兩類不同國企的壟斷采用不同的治理策略。對于兼有政策性功能國企的治理重在強化成本和效率考核，弱化短期利潤考評，對于商業(yè)性國企的治理則要堅決打破行政壟斷，引入充分競爭。對于壟斷之利，要進一步推動與經(jīng)濟結構調整、經(jīng)濟發(fā)展方式轉變相適應的轉型，即由行政式壟斷轉變?yōu)橄到y(tǒng)集成式的壟斷，以占據(jù)全球價值鏈高端，提升中國的國際經(jīng)濟競爭力。（作者系國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所所長）