城鎮(zhèn)化潛力巨大 矛盾該如何破解？

人民財評：城鎮(zhèn)化潛力巨大 矛盾該如何破解？

剛剛結(jié)束的2012年中央經(jīng)濟工作會議指出，“城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在”。這也是對若干年來中國增長道路的一個概括，也是對中國未來較長時期內(nèi)重點發(fā)展方向的描述。

過去的十年可謂中國經(jīng)濟增長的“黃金十年”。如果說人口紅利、改革紅利、全球化紅利是中國抓住這一輪發(fā)展機遇的內(nèi)在因素，那么城市建設(shè)創(chuàng)造的巨大內(nèi)需、數(shù)億農(nóng)業(yè)人口向城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造的有效供給，則是快速發(fā)展的外在表現(xiàn)。

過去的十年也是充滿爭議的十年。尤為突出的是，翻了幾番的房價超過了眾多普通民眾的購買能力。新邁入職業(yè)道路的青年群體感受到的房價壓力最大，新生代農(nóng)民工甚至很難看到融入城市的希望。地方政府采取城市改造或?qū)⑥r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地等方式，再通過出讓土地獲取高額可支配政府財力的行為，通俗地說即所謂“土地財政”，被認(rèn)為侵犯農(nóng)民利益、制造了拆遷矛盾，還被認(rèn)為是房價高企的主要原因。與相關(guān)法律相沖突的地方融資平臺在這一時期也突飛猛進，既有力推進了城鎮(zhèn)建設(shè)，也讓許多評論者開始擔(dān)心會不會發(fā)生中國式次貸。

如果我們仔細分析，地方政府將發(fā)展重點轉(zhuǎn)移到“經(jīng)營城市”，是“成就”與“爭議”背后的內(nèi)在統(tǒng)一邏輯。始于1998年的房改創(chuàng)造了居民對于住房的巨大需求，土地制度又給地方政府獲取土地出讓收入創(chuàng)造了條件。在追求政績的動機下，地方政府開始注重以城市為經(jīng)營對象，以土地為資本金，借助金融系統(tǒng)的信貸擴大了城市建設(shè)的資金規(guī)模。城市建設(shè)規(guī)模的擴大與城市面貌的改善，在大量房產(chǎn)投機與投資現(xiàn)象的助長之下，使得房價與低價不斷上漲，土地出讓收入規(guī)模進一步擴大，進而形成正反饋。簡而言之，“土地財政”加“地方融資平臺”的融資機制，是地方政府經(jīng)營城市的“魔法杖”。這種融資機制是“成就”與“爭議”的結(jié)合體，它既給城鎮(zhèn)建設(shè)飛速發(fā)展提供了強大的資金支持，也使得以房價高企為代表的社會問題越來越難以承受。

這樣的運轉(zhuǎn)機制合理嗎？所謂“追求政績”與“經(jīng)營城市”并非什么壞事。以人均GDP衡量的發(fā)展水平高低，是中華民族能否實現(xiàn)偉大復(fù)興的核心標(biāo)志。在發(fā)達國家100年前的歷史上，如美國的1840年至1880年期間，地方政府同樣熱衷與類似于中國“經(jīng)營城市”的市政建設(shè)，既大幅改善了城市面貌，又成就了美國歷史上增長最快的時期。以此觀之，中國地方政府的行為目標(biāo)并不存在什么問題，既符合“發(fā)展是硬道理”這一戰(zhàn)略思想，也符合“城鎮(zhèn)化是增長動力”這一戰(zhàn)略方向。

存在爭議的應(yīng)是“土地財政”加“地方融資平臺”這一城市建設(shè)融資機制。其不合理之處主要體現(xiàn)在兩點。首先，借助這一融資機制，地方政府的城市建設(shè)資金近乎在財政體外循環(huán)，正常的預(yù)算以及財政管理程序無法發(fā)揮作用，進而導(dǎo)致城市建設(shè)行為缺乏必要的公共約束，部分資金的浪費、腐敗以及好大喜功的市政建設(shè)難以避免。從這一角度看，將土地出讓收入稱之為“土地財政”，確為財稅部門難以承受。其次，這一融資機制也不公平。土地出讓收入是地方融資平臺運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。從現(xiàn)實看，房價中包含的土地出讓收入越來越高，收入較低人群受資金約束購房時間推遲，意味著其購房時承擔(dān)的絕對和相對稅負都越來越重；收入較高人群較早買房意味著稅負較輕。更嚴(yán)重的是，高收入人群甚至可能通過投機性或投資性購買房產(chǎn)獲取額外收益，使得問題更加惡化。

展望未來，中國城市化進入快速發(fā)展時期，城市生活人口將以億為單位繼續(xù)增加，城市建設(shè)范圍的進一步擴大以及市政設(shè)施的內(nèi)部改良，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的真正市民化需要大幅增加公共服務(wù)機構(gòu)與設(shè)施，這些都離不開巨額資金的支持，離不開融資機制的創(chuàng)新。

從發(fā)達國家歷史來看，財政、信貸、證券是市政建設(shè)的三種主要融資方式，一般說來三種方式會長期共存，相互配合。筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國需要的，應(yīng)是推廣房產(chǎn)稅抑制土地財政，同時盡快啟動市政債，多管齊下為城市建設(shè)融資。

具體說來，以保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅抑制住房投機、投資需求，在市場機制作用之下，這將制約土地財政的增長，從而實現(xiàn)從土地財政到房產(chǎn)稅的部分轉(zhuǎn)換。為彌補城市建設(shè)資金的不足，首先要對市政建設(shè)項目進行分類，能夠自行平衡資金的則以項目公司方式走信貸，政府不再承擔(dān)資金責(zé)任。其次，可以學(xué)習(xí)發(fā)達國家，允許市級政府單獨發(fā)行，省級政府與縣級政府捆綁發(fā)行市政債，依賴公開證券市場為缺少現(xiàn)金回報的城市建設(shè)項目融資，同時以市政債資金替換現(xiàn)有需要地方政府承擔(dān)的融資平臺債務(wù)，化解風(fēng)險。市政債是這一城市建設(shè)新型融資機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是推進城鎮(zhèn)化大局的必要改革。

首先，采用市政債為城市建設(shè)融資符合經(jīng)濟學(xué)原理，也符合中國國情。市政建設(shè)的受益時間很長，因此采取債務(wù)形式將其成本在代際間分擔(dān)非常必要。單純依賴財政資金進行市政建設(shè)存在代際不公平，且會拖累市政建設(shè)的步伐。如上述美國1840-1880年間市政建設(shè)，就主要依賴規(guī)模擴大了32倍的市政債的資金支持。在中國經(jīng)濟增長前景依然看好的背景下，利用市政債支持城市建設(shè)，經(jīng)濟更快增長所帶來的稅收增加用于償還債務(wù)，進而能夠形成正反饋。

其次，“土地財政”加“地方融資平臺”融資方式，其運轉(zhuǎn)基礎(chǔ)是市政建設(shè)項目能帶來顯性回報，如地鐵帶來的周邊地價上升，進而不斷上漲的土地純收益能用于償還債務(wù)等。但未來城市建設(shè)的重點應(yīng)是眾多無法帶來顯性回報的項目，如地下水利、環(huán)保等。拆遷成本的快速上漲，也使得“土地財政”能提供的資本金越來越少。這一切都表明，即使不考慮現(xiàn)有融資方式所帶來的社會問題，其運轉(zhuǎn)基礎(chǔ)也逐步喪失，必須要靠以一般稅收為償還基礎(chǔ)的市政債來替代。

最后，現(xiàn)有“地方融資平臺”具有項目打包貸款、財政資金償還等類似于市政債的性質(zhì)，兩者的差別在于市政債利用了公開資本市場，地方融資平臺僅是單個銀行與政府之間的交易。但對于政府融資來說，公開市場恰是非常重要的外部制約。在公開市場融資，需要地方政府增加預(yù)算透明度，對于建設(shè)項目有良好的規(guī)劃，對于未來的償還計劃有清晰的說明。中國式的地區(qū)競爭將從制度層面推進地方財政的全方位改革，因此與市政債相關(guān)的金融風(fēng)險也無須過分擔(dān)心。（作者系中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室副主任）