財政部門主體監(jiān)管地位不能動搖

財政部門主體監(jiān)管地位不能動搖

■ 宋寶泉

把握財政性資金運行全生命周期和政府采購全生命周期原則，建立健全以財政部門全流程監(jiān)管為主導(dǎo)、以審計部門審計監(jiān)督和監(jiān)察部門黨風(fēng)政風(fēng)紀(jì)律監(jiān)督為支撐的監(jiān)管機制，構(gòu)建規(guī)范、完善的監(jiān)督管理體系，不斷提高政府采購的科學(xué)化精細化管理水平。這是政府采購監(jiān)管應(yīng)當(dāng)堅持的方向。

政府采購是財政支出的重要組成部分，是源頭防腐的重要措施。政府采購制度改革是財政支出改革的重要內(nèi)容，政府采購政策是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要調(diào)控手段。針對當(dāng)前有些地區(qū)和部門推行招標(biāo)投標(biāo)統(tǒng)一監(jiān)管平臺的現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，不應(yīng)排斥關(guān)于其他監(jiān)管方式的探索，但在政府采購監(jiān)督管理活動中，財政部門在法律框架下的主體監(jiān)管地位，不能缺位只能加強。反之，如果脫離法律實際，搞任何無法律依據(jù)的創(chuàng)新做法，都是無源之水、無本之木，都難以生存和發(fā)展。

不能用行政權(quán)力割裂政府采購全生命周期

公共財政支出管理有一個預(yù)算編制、政府采購、資產(chǎn)管理的全生命周期，有其自身的內(nèi)在規(guī)律。這種規(guī)律就是任何一筆財政性資金的支出，都要有經(jīng)過人大批準(zhǔn)的預(yù)算；任何一筆預(yù)算資金的實物化，凡屬于集中采購目錄以內(nèi)或限額標(biāo)準(zhǔn)以上貨物、工程和服務(wù)的項目，都必須經(jīng)過政府采購程序；任何使用財政性資金，經(jīng)政府采購獲得貨物、工程和服務(wù)，凡屬于資產(chǎn)管理范疇的，都必須納入資產(chǎn)管理，任何再想獲得貨物、工程和服務(wù)的行為，都必須經(jīng)資產(chǎn)管理部門審核后編制預(yù)算。

政府采購作為公共財政支出管理的重要內(nèi)容，在預(yù)算執(zhí)行管理中處于承上啟下的關(guān)鍵位置，也存在著一個規(guī)律性問題。政府采購作為財政性資金執(zhí)行的延伸，存在一個全生命周期的管理，即通過政府采購預(yù)算編制、計劃審批、采購執(zhí)行、履約驗收、國庫集中支付、資產(chǎn)配置和管理、績效評價等環(huán)節(jié)再回歸到指導(dǎo)政府采購預(yù)算編制這樣一個全生命周期的循環(huán)。全生命周期的管理理念體現(xiàn)了政府采購的科學(xué)化精細化管理要求。

在政府采購全生命周期的運行機制中，政府采購的每一個環(huán)節(jié)都以前一個環(huán)節(jié)為基礎(chǔ)，并決定著后一個環(huán)節(jié)的開展。同時，后一個環(huán)節(jié)又驗證了前一個環(huán)節(jié)的科學(xué)與否，整個生命周期呈閉合循環(huán)的“圓”形，各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，互相依存，不可分割。按照財政性資金和政府采購全生命周期的管理要求，政府采購的整個流程不可分割，必須由政府采購監(jiān)管部門按照《政府采購法》的規(guī)定實施監(jiān)管。

目前一些地區(qū)將政府采購納入統(tǒng)一監(jiān)管平臺，將同屬于一個有機整體、不可分割的政府采購主要環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理權(quán)，從財政性資金管理和政府采購全生命周期管理權(quán)中分離出來，由其他部門監(jiān)管和執(zhí)行，閉合的“圓”便開了口子，監(jiān)督管理也脫離了《政府采購法》的法定主體和程序，致使財政資金的使用安全、政府采購操作環(huán)節(jié)及相關(guān)從業(yè)人員的行為等都缺乏有力的監(jiān)督。這種人為割裂《政府采購法》規(guī)定的監(jiān)管主體和政府采購全生命周期的做法，不僅沒有法律依據(jù)，還存在著新的“管采不分”隱患，更不利于政府采購制度改革的健康發(fā)展。

確保財政部門主體監(jiān)管地位不動搖

眾所周知，政府采購監(jiān)管要以法律為準(zhǔn)繩，科學(xué)規(guī)范，做到符合財政性資金的管理要求和政府采購的運行規(guī)律，并在實踐中不斷完善監(jiān)管機制和制度。

財政部門依照《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定，對使用財政性資金的政府采購活動進行全方位、全流程監(jiān)管，這是依法采購的必然要求。在政府采購監(jiān)管工作中，要確立財政部門依法主體監(jiān)管的地位，在法律框架下履行監(jiān)管職責(zé)，做到既不缺位也不越位。

政府采購監(jiān)管部門和招投標(biāo)管理部門應(yīng)按照《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，組成共同監(jiān)管的模式，即財政部門對政府采購項目執(zhí)行過程負(fù)有主體監(jiān)管的職能，招投標(biāo)管理部門負(fù)有輔助監(jiān)管的職能，主體監(jiān)管和輔助監(jiān)管并舉。也就是說，在整個政府采購活動中，使用財政性資金、采購屬于集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)，財政部門要進行主體監(jiān)管，招投標(biāo)管理部門則依據(jù)法律賦予的職能進行輔助監(jiān)管。

在政府采購預(yù)算編制、計劃下達、方式審批、信息公告管理、評審專家管理、投訴處理、監(jiān)督處罰等流程中，財政部門處于全程主體監(jiān)管的地位，招投標(biāo)管理部門則在政府采購項目的招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)和評標(biāo)委員會的組成等操作過程中，處于輔助監(jiān)管的地位。兩者屬于主體與輔助、全程監(jiān)管與階段輔助的關(guān)系。兩者關(guān)系的定位，不影響招投標(biāo)管理部門對除政府采購活動以外的其他市場交易買賣等招投標(biāo)活動的監(jiān)管職能。

政府采購不是一種純市場交易行為

政府采購環(huán)節(jié)不僅涉及財政資金管理的政務(wù)要求，而且涉及財政資金使用的商務(wù)要求。雖然通過市場的公開、公平、公正競爭，采購到了物有所值的貨物、工程和服務(wù)，但還有許多貨物、工程和服務(wù)是通過市場采購不到的或者說是實現(xiàn)不了的。所以，政府采購與純市場商務(wù)交易行為的一個最大不同之處，就是政府采購具有促進社會經(jīng)濟發(fā)展的政策功能和宏觀調(diào)控作用，它是國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要措施之一。

其一，政府采購可制定促進國家經(jīng)濟社會發(fā)展的制度和措施。政府采購可制定出臺支持和扶持中小微企業(yè)發(fā)展和使用節(jié)能、環(huán)保等產(chǎn)品方面的制度，為采購國貨提供政策支持。政府采購可在加強政府采購管理、規(guī)范采購行為、實施集中采購、落實采購政策等方面充分發(fā)揮財政政策的功能、有效提高財政資金的使用效益、為促進國家經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)做出積極的貢獻。

其二，政府采購是中小微企業(yè)成長的助推器。政府采購可制定使用節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的傾斜政策和強制性措施，來支持中小微企業(yè)的發(fā)展。如把節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品列入強制采購、優(yōu)先采購目錄之中，從而對節(jié)能、環(huán)保和中小微企業(yè)的發(fā)展起到良好的帶動和引導(dǎo)作用。

其三，政府采購的政策功能引導(dǎo)著供應(yīng)商的經(jīng)營和成長。通過政府采購手段引領(lǐng)市場的潮流與方向，可使參加政府采購的供應(yīng)商從產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)、價格等多個維度做到有章可循，讓供應(yīng)商更好地履行社會責(zé)任。

政府采購猶如一塊金字招牌，許多國內(nèi)中小微企業(yè)的產(chǎn)品進入政府采購市場后，不僅企業(yè)銷售業(yè)績大大提高，而且在政府采購市場中更好地向采購人展示了自身的品牌、實力和信譽度。

其四，政府采購是維護國家利益的重要屏障。保護本國民族利益是國際慣例，國家可利用政府采購手段和國際通行的壁壘保護政策，就像歐盟、美國不開放有些政府采購市場一樣，我國也可為了國家利益，不開放有關(guān)涉及國家核心利益的政府采購市場。政府采購就像一雙巨手，關(guān)鍵時刻為維護國家利益筑起安全防線，以實現(xiàn)國家預(yù)定的經(jīng)濟發(fā)展和政策目標(biāo)。

上述幾方面都是純市場交易行為無法實現(xiàn)的。

創(chuàng)新監(jiān)管方式應(yīng)該依法進行

現(xiàn)在有些地方不僅將已經(jīng)實行“管采分離”的集中采購機構(gòu)納入公共資源交易中心，而且還將政府采購監(jiān)管職責(zé)納入統(tǒng)一監(jiān)管平臺。這種做法既不符合《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定，也不符合財政資金管理的實際，應(yīng)該緩行。

創(chuàng)新是為了更好地開展工作，是改革持續(xù)前進的不竭動力。在深入推進政府采購制度改革的過程中，應(yīng)鼓勵和支持各地結(jié)合本地實際積極創(chuàng)新，但任何一項改革和創(chuàng)新都應(yīng)在法律框架內(nèi)進行，都應(yīng)該符合事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和資金管理的要求。道理很簡單：依法才是創(chuàng)新的根本，否則再新的做法也難以在實踐中獲得可持續(xù)發(fā)展的空間和動力。

將政府采購監(jiān)督管理權(quán)賦予財政部門，不僅符合《政府采購法》的規(guī)定，也符合加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）談判、與國際接軌的需要，更是我國政府采購制度改革與發(fā)展的客觀要求。因此，財政部門實施對政府采購活動的監(jiān)管是有法理依據(jù)的。

無論是從《政府采購法》賦予財政部門監(jiān)督管理職能的規(guī)定看，還是從財政性資金管理全生命周期和政府采購全生命周期的科學(xué)角度看，主動監(jiān)管都是財政部門依法行政的內(nèi)在要求。所以，財政部門應(yīng)以一種更加積極的態(tài)度，變被動監(jiān)管為主動介入，加強對政府采購活動的監(jiān)督管理。

需要強調(diào)的是，集中采購機構(gòu)不管以何種形式存在，它與政府采購監(jiān)管部門都是緊密相聯(lián)的，集中采購機構(gòu)不是一個市場化的交易平臺，而是非營利性的事業(yè)法人單位，是利用市場機制完成財政資金支出程序的延續(xù)場所，是財政預(yù)算支出的重要場所，是一個使納稅人的錢發(fā)揮最大效益的平臺，不能將其與有買有賣、純市場交易的資源平臺相提并論。

（作者單位：安徽省財政廳政府采購處）