集采機構職能定位應納入公共財政框架考慮

集采機構職能定位應納入公共財政框架考慮

■ 曲玉辰

隨著政府采購制度改革的深化，制約集中采購機構發(fā)展的問題日益顯現(xiàn)。如全國各地的集中采購機構設置不統(tǒng)一、管理不統(tǒng)一、操作標準不統(tǒng)一；集中采購機構的權威性不足、社會各界重視不夠；法律法規(guī)對采購人的權力設置過大，集中采購機構溝通協(xié)調(diào)力度不夠、有些職能行使無法律依據(jù)，等等。特別是部分地區(qū)對于公共資源交易進行整合的做法，使業(yè)內(nèi)對集中采購機構的職能定位和未來發(fā)展的討論更加熱烈。如何發(fā)揮集中采購機構的職能作用，有效推動政府采購的政策功能落實，促進政府采購事業(yè)健康發(fā)展已成為擺在我們面前的迫切任務。

明確集中采購機構的職能定位

集中采購機構成立之初，《政府采購法》就賦予其非營利事業(yè)法人的機構屬性。在實務操作中，集中采購機構除了按采購人需求提供采購服務外，還承擔著規(guī)范財政支出、提高資金使用效益、維護公平競爭的市場秩序、落實政府采購政策功能、反腐倡廉等職能。因此，應該明確集中采購機構的法律地位和歸屬關系，賦予其公共服務職能，提高其執(zhí)行的權威性。

集中采購機構不同于一般的中介代理機構?！墩少彿ā返?條“納入集中采購目錄的政府采購項目，應當實行集中采購”、 第18條“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構在委托的范圍內(nèi)代理采購”的規(guī)定，充分說明，政府集中采購是政府行為，不是市場行為，對納入集中采購目錄的委托行為具有強制性和惟一性。與社會中介代理機構相比，政府集中采購機構不以營利為目的，具備公共服務的屬性。集中采購機構通過依法集中采購行為，能有效防止政府采購當事人的一些不合理或者違法行為，維護國家和公共利益，實現(xiàn)政府采購的宗旨目標。

集中采購應該置于公共財政制度框架體系之內(nèi)。政府采購在財政管理和資金運行過程中，上連財政預算，下接財政集中支付，是公共財政體系中的重要一環(huán)。集中采購是政府采購的主渠道，因此集中采購機構的職能定位應該納入公共財政體系的框架內(nèi)來考慮，財政部門作為政府采購監(jiān)督管理的主體地位不能變，集中采購機構作為直接隸屬于政府的非營利事業(yè)法人的地位不能變。以此為基點，理順集中采購機構的管理體制，改變設置多元化的局面，既便于政府統(tǒng)一管理，又便于政府實施有效監(jiān)督。

集中采購具有推動國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策實施的促進作用。政府采購政策功能能否有效發(fā)揮，與政府采購規(guī)模的大小密不可分。把關系經(jīng)濟社會發(fā)展、民生改善的重點項目實施政府集中采購，變零星采購為規(guī)模采購，能充分發(fā)揮政府集中采購的平臺優(yōu)勢和規(guī)模效應，增強政府對經(jīng)濟社會發(fā)展的調(diào)控力度，實現(xiàn)政府的公共目標。

建立全國上下統(tǒng)一的集中采購操作規(guī)范

政府集中采購發(fā)展這么多年來，各地都在執(zhí)行法律法規(guī)的基礎上，對制度建設做了不懈的努力探索和實踐，建立了一些行之有效的制度規(guī)則。但是，全國各地情況不一，管理體制不一，導致制度規(guī)則相近而不統(tǒng)一。集中采購機構的發(fā)展正處于瓶頸期，解決集中采購的風險防范問題、規(guī)范和效率問題、職業(yè)化發(fā)展問題，除了完善和配套政府采購法律法規(guī)體系外，還需要進行頂層設計，從以下4方面建立統(tǒng)一的政府采購操作規(guī)范：一是建立全國統(tǒng)一的政府采購電子化平臺。二是統(tǒng)一業(yè)務操作流程和各類招標文件模板。三是建立全國共享的基礎數(shù)據(jù)庫。四是統(tǒng)一規(guī)范供應商的質(zhì)疑處理程序，建立全國統(tǒng)一的供應商誠信記錄。

通過創(chuàng)新發(fā)展提升集中采購機構的地位

有為才能有位。政府集中采購機構要獲得更多的認可，更好地履行公共服務職能，必須自我加壓，有所作為。

一是要提升服務大局水平，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展上有所作為。

要圍繞黨委、政府的工作中心，做好重點項目采購工作。特別是在事關經(jīng)濟社會發(fā)展大局、國計民生的重點項目上，要創(chuàng)新采購方式方法，既服務于政府的中心工作，又要符合法律法規(guī)和程序要求，還要努力做到使采購人和基層用戶認可。比如，2012年，黑龍江省開展了民生采購項目大調(diào)研活動，組織3個工作組到6個市14個縣區(qū)，以座談、入戶調(diào)查的形式，對農(nóng)機、小糧倉、衛(wèi)生計生設備、食品藥監(jiān)設備、畜牧設備等5類民生項目基層滿意度情況進行了調(diào)研，并對全省情況進行了問卷調(diào)查，全面了解基層用戶對省級政府采購的意見和建議，為改進工作提供了依據(jù)。在隨后的大農(nóng)機采購活動中，創(chuàng)新采購的方式方法，為滿足不同糧食產(chǎn)區(qū)用戶對農(nóng)機具的不同需求，采取了招標農(nóng)機具目錄，每包多家供應商中標，以最低報價跟標的方式，使農(nóng)機合作社在中標目錄中自主選型，取得了良好效果。既大幅度節(jié)約了資金，落實了惠農(nóng)政策，又滿足了采購人的需要和基層農(nóng)戶的多樣化需求。采購中心在農(nóng)業(yè)開發(fā)噴灌設備采購中采取赴生產(chǎn)廠家現(xiàn)場評審打分的辦法，在協(xié)議供貨中去除了過去供應商為政府特制機型等措施，都為創(chuàng)新政府采購工作開辟了新路。

二是要發(fā)揮職能作用，在落實政府采購政策功能上有所作為。

要積極探索通過集中采購實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策的方式方法，采取有力措施，把支持國貨、扶持中小企業(yè)、采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、無線局域網(wǎng)產(chǎn)品、推行綠色采購等政策功能落到實處，努力實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展目標。

三是要規(guī)范采購行為，在打造公開透明的政府采購平臺上有所作為。

首先要建立采購各方當事人的行為規(guī)范。要對政府采購全過程中采購人、集中采購機構、供應商、評審專家及監(jiān)督人員的行為進行嚴格規(guī)范，提高政府采購的規(guī)范化水平。其次要推行政府采購全過程公開，把政府采購置于陽光之下，接受全社會的監(jiān)督。最后要實行全過程監(jiān)督，對政府采購全過程進行績效評價考核，實行問責和責任追究，提高政府采購質(zhì)量。

（作者單位：黑龍江省政府采購中心）