我國加入GPA的開放與保護(hù)策略選擇

我國加入GPA的開放與保護(hù)策略選擇

基于嚴(yán)格市場統(tǒng)計(jì)的商機(jī)互惠進(jìn)行適度開放，充分利用例外與發(fā)展中國家條款進(jìn)行有力保護(hù)

■ 姜愛華

2012年底，我國政府提交了加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）談判第四份出價清單，加入GPA談判工作再次邁出重要步伐。在政府采購國際化進(jìn)程中，我國加入GPA談判呈現(xiàn)出了怎樣的特點(diǎn)？應(yīng)采取怎樣的開放策略與保護(hù)策略？筆者擬就這些問題進(jìn)行探討。

◆ 我國加入GPA談判的特點(diǎn)

我國政府自2007年12月28日正式向WTO秘書處遞交了加入GPA的申請書和初步出價清單以來，先后于2010年7月、2011 年11 月、2012年12月提交了第二份、第三份和第四份出價清單（如表1所示）。由4份出價清單可見，我國當(dāng)前加入GPA策略呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

一是堅(jiān)持發(fā)展中國家立場。我國是典型的發(fā)展中國家，在GPA出價談判中，我國有權(quán)利爭取作為發(fā)展中國家的差別待遇。雖然我國的4份出價清單門檻價呈現(xiàn)逐漸遞減的特點(diǎn)，但總體來說，我國門檻價的設(shè)定高于GPA參與方的門檻價設(shè)定，這符合GPA對發(fā)展中國家參與方給予特殊照顧的規(guī)定。

二是開放實(shí)體以中央為主、地方為輔。我國承諾加入GPA的中央政府實(shí)體范圍已由第一份出價的50個增加至65個，包括絕大部分國務(wù)院序列部委；同時各中央政府實(shí)體開放范圍由最初中央政府實(shí)體本級擴(kuò)展至包含各實(shí)體機(jī)關(guān)本級及其在京所屬行政機(jī)構(gòu)。第一、二份出價清單中均未開放次中央政府實(shí)體市場；在第三份出價清單中北京、上海、天津、江蘇、浙江5個地方政府的171個實(shí)體被納入其中；第四份出價清單又增加了福建、山東和廣東3個地方政府的100個實(shí)體。

三是采購對象范圍標(biāo)準(zhǔn)與國際相接軌。中央政府實(shí)體貨物采購范圍由初次出價中根據(jù)我國《政府采購品目分類表》的辦公設(shè)備類、一般消耗用品、建筑裝飾材料擴(kuò)展至適用于聯(lián)合國《主要產(chǎn)品分類》（CPC）中的相應(yīng)的貨物、服務(wù)與工程項(xiàng)目，同時，我國政府保留今后對相關(guān)實(shí)體政府采購例外項(xiàng)目明確細(xì)化的權(quán)利。

四是出價體現(xiàn)了漸進(jìn)開放的原則。結(jié)合我國實(shí)行分級管理的行政管理體制，地方實(shí)體納入出價范圍與否，應(yīng)由各地結(jié)合自身情況決定。我國各區(qū)域發(fā)展不均衡，地方政府由于普遍不了解GPA，是否加入GPA應(yīng)審慎選擇。我國在次中央政府實(shí)體開放范圍上的選擇，既體現(xiàn)了加入GPA真誠務(wù)實(shí)的態(tài)度，又對保護(hù)整體次中央政府實(shí)體的政府采購市場起到積極作用。在開放對象的安排上，也體現(xiàn)了先貨物、后服務(wù)和工程的漸進(jìn)策略。

◆ 整體趨勢判斷和總思路

1.以“商機(jī)互惠”為原則，當(dāng)前開放范圍不宜過大

一是我國產(chǎn)業(yè)競爭實(shí)力尚需積累。與GPA其他參與方相比，我國產(chǎn)業(yè)競爭實(shí)力明顯較弱。如果開放政府采購市場，在汽車產(chǎn)業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、綠色能源產(chǎn)業(yè)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與服務(wù)方面，我國政府采購市場將被外國產(chǎn)品和服務(wù)占領(lǐng)，而我國現(xiàn)今仍舊以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)模式很難進(jìn)一步通過GPA參與方政府采購市場擴(kuò)大出口份額。2008年國際金融危機(jī)以來，我國多次遭遇WTO參與方對我國制造業(yè)產(chǎn)品的反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查，我國作為“世界工廠”輸出高能耗、低附加值的產(chǎn)品已經(jīng)面臨越發(fā)艱難的境地。這也將促使我國加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級。如果在完成經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型之前匆忙加入GPA，不僅對促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展并無過多益處，還將對我國重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成沖擊。

二是各國政策轉(zhuǎn)向“內(nèi)向化”。當(dāng)前金融危機(jī)背景下，世界經(jīng)濟(jì)增長整體放緩，美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、失業(yè)率居高不下，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)有愈演愈烈之勢，世界貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，不少國家傾向利用政府采購政策拉動內(nèi)需。我國作為新興經(jīng)濟(jì)體，仍舊保持著旺盛的經(jīng)濟(jì)活力，面對需求乏力的外部環(huán)境，我國的經(jīng)濟(jì)政策已經(jīng)明顯趨向于通過國內(nèi)投資、刺激消費(fèi)拉動內(nèi)需來保持和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。政府采購市場是全球貿(mào)易的重要組成部分，現(xiàn)階段保持對國內(nèi)政府采購市場的自主，將對促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。

2.在遵守談判準(zhǔn)則的前提下采取漸進(jìn)策略

一是基于我國是發(fā)展中國家的基本事實(shí)。GPA是名副其實(shí)的“富人俱樂部”，目前GPA共有41個締約方，其中除歐盟的27個成員國中有部分經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)國家外（如拉脫維亞、保加利亞等），其余締約方都是老資格的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。GPA各項(xiàng)規(guī)則建立之初是基于發(fā)達(dá)國家的制度理念構(gòu)建的，規(guī)則后期的修改完善也同樣由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)。GPA參與各方強(qiáng)烈要求我國加入GPA也是看中了我國廣闊的政府采購市場和潛力。我國作為發(fā)展中國家在加入GPA中處于相對弱勢的地位，如未做好充足準(zhǔn)備便加入GPA將有較大損失。

二是制定漸進(jìn)性加入策略。我國加入GPA的談判隨著時間推移將面臨來自各方的巨大壓力，基于我國開放政府采購市場動力不足的實(shí)際情況，我國在談判中應(yīng)循序漸進(jìn)，在實(shí)體開放范圍、門檻價、例外條款等方面逐步降低開放條件，緩解外部壓力、滿足各方需求的同時為我國調(diào)整體制制度和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)爭取更多時間。目前，我國已加入了一些國際協(xié)定和地區(qū)組織，同時我們又有自身的國家發(fā)展戰(zhàn)略，制定加入GPA的策略要充分考慮到這些因素。例如我國政府已承諾將在2020年向APEC成員方對等開放政府采購市場。目前同為GPA和APEC的成員有：美國、加拿大、日本、韓國、中國香港、新加坡、中國臺北。因此，我們應(yīng)重視和這些國家和地區(qū)的談判，將GPA談判和APEC談判銜接起來。

3.充分認(rèn)清我國目前的事實(shí)開放度，采取有保有放的措施

現(xiàn)階段政府采購市場的實(shí)際情況顯示，我國政府采購市場的事實(shí)開放度已經(jīng)很高。例如在汽車行業(yè)，根據(jù)有關(guān)媒體公布的數(shù)據(jù)， 2010年，自主品牌轎車的政府采購量不足總量的30%；2011年1月至6月，政府采購中自主品牌比例僅為20%。在GPA談判過程中，我國應(yīng)將既成事實(shí)的已開放的政府采購市場加以分類，對準(zhǔn)備開放的領(lǐng)域予以制度上明確和進(jìn)一步規(guī)范；對暫時應(yīng)當(dāng)保護(hù)的領(lǐng)域在制度上明確規(guī)定，給予實(shí)際保護(hù)。

◆ 開放與保護(hù)策略選擇

1.開放實(shí)體范圍的確定

在確定我國政府采購實(shí)體開放范圍時應(yīng)充分借鑒其他GPA參與方的經(jīng)驗(yàn)。在具體雙邊談判時，基于嚴(yán)格的市場統(tǒng)計(jì)的商機(jī)互惠來開放我國政府采購市場。目前，在中央政府實(shí)體的開放范圍方面，我國與GPA參與方差異不大，各方分歧主要體現(xiàn)在次中央政府實(shí)體即地方政府實(shí)體的開放與否及開放程度?？梢灶A(yù)見，隨著GPA談判的深入，各方對于擴(kuò)大我國地方政府實(shí)體開放范圍將會提出進(jìn)一步要求。但從國際一般做法來看，地方政府在加入GPA時可以有一定的選擇權(quán)，我國也要充分利用這一點(diǎn)，并應(yīng)依據(jù)政府采購規(guī)模及政府采購法律制度等指標(biāo)將地方政府劃分為多個梯隊(duì)，依據(jù)談判進(jìn)展對各梯隊(duì)是否加入GPA及加入時間進(jìn)行最終確定。

GPA參與方也對我國國有企業(yè)的開放提出了要求，但由于我國并沒有將國有企業(yè)納入《政府采購法》管理范圍，考慮到法律的嚴(yán)肅性，在修訂《政府采購法》之前我國完全有理由不開放國有企業(yè)。即使《政府采購法》修訂后，也要審慎考慮是否開放國有企業(yè)。

2.門檻價的制定

GPA對于發(fā)展中國家加入給予了適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠，因此我國最終的貨物采購、服務(wù)項(xiàng)目、工程采購的出價均應(yīng)高于GPA參與方的平均出價。同時，對暫不想開放卻迫于各方壓力開放的采購主體，我國應(yīng)設(shè)立高門檻價予以保護(hù)。門檻價應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持5年的過渡期，為我國適應(yīng)政府采購市場開放所面臨的風(fēng)險提供時間。

在出價時我國可在對中央政府采購門檻統(tǒng)一劃分的前提下，對次中央政府實(shí)體出價門檻根據(jù)其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平采取分層劃分。

3.開放項(xiàng)目的例外與發(fā)展中國家條款

我國應(yīng)充分利用GPA中規(guī)定的例外條款。結(jié)合美國、日本、歐盟等國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，我國在涉及國家安全、能源、公共事業(yè)等領(lǐng)域的政府采購活動，以及為扶持中小企業(yè)發(fā)展、保護(hù)民族企業(yè)、促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、具有特殊幫扶用途等的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)列為GPA的例外條款，同時進(jìn)一步完善我國國內(nèi)政府采購法律法規(guī)的相應(yīng)配套依據(jù)，在不與GPA非歧視性原則相違背的前提下，更好地促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于例外條款的存在，即使像美國這樣的發(fā)達(dá)國家，其實(shí)際開放程度是有限的，如占據(jù)其政府采購市場70%份額的國防安全領(lǐng)域，并不對外開放。

GPA出價采取分別承諾的方式，在規(guī)定中明確指出發(fā)達(dá)國家成員在與發(fā)展中國家成員談判時，應(yīng)充分考慮發(fā)展中國家成員現(xiàn)階段所處的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，對其經(jīng)濟(jì)貿(mào)易需求應(yīng)給予優(yōu)先考慮與關(guān)照。我國在談判過程中，尤其是與GPA中發(fā)達(dá)國家成員談判時，應(yīng)充分利用發(fā)展中國家的特殊地位，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，在發(fā)揮勞動密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的同時，充分引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，采購先進(jìn)的產(chǎn)品、服務(wù)與工程項(xiàng)目。在保證貿(mào)易優(yōu)勢的前提下，利用對外采購填補(bǔ)我國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)的不足，推動我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級。總之，應(yīng)利用我國的發(fā)展中國家地位在談判過程中爭取更大的優(yōu)勢。

4.確立國貨標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先購買國貨

美國、歐盟、日本等國家地區(qū)在一定程度上都存在購買國貨條款，其中美國最具代表性，如《購買美國產(chǎn)品法》規(guī)定，聯(lián)邦政府采購貨物及工程中，必須明確購買美國產(chǎn)品的要求，該法律對國貨的定義為在美國本土制造比率超過50%。這一政策的實(shí)施在金融危機(jī)的關(guān)鍵時期提振了美國經(jīng)濟(jì)。在各國均存在國貨標(biāo)準(zhǔn)的情況下，我國也應(yīng)在政府采購市場開放后根據(jù)不同行業(yè)劃分，確定相應(yīng)的國貨認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上扶持國內(nèi)自身產(chǎn)業(yè)尤其是處于成長階段的企業(yè)與行業(yè)的發(fā)展。特別是在經(jīng)濟(jì)相對蕭條的時期，實(shí)行國貨采購政策對本國企業(yè)的生存與發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。如印度規(guī)定，政府官員用車必須采購國產(chǎn)汽車。

5.規(guī)定對外采購的規(guī)模限制

在采購國貨的同時，很多GPA參與方對外國產(chǎn)品的采購?fù)瑯釉O(shè)有限制，如我國臺灣地區(qū)在《政府機(jī)關(guān)及公營事業(yè)機(jī)構(gòu)辦理進(jìn)口簽證須知》中規(guī)定, 對于電子、機(jī)械、電機(jī)等設(shè)備進(jìn)口，超過60萬美元須附工業(yè)局無限制說明，否則將無法獲得進(jìn)口簽證。歐盟則規(guī)定采購金額在20 萬歐元以上的貨物和服務(wù)、500 萬歐元以上的工程必須在歐盟范圍內(nèi)采購。我國應(yīng)該在政府采購市場開放后制定類似的規(guī)定，對于涉及金額巨大的政府采購項(xiàng)目，規(guī)定只能在本國范圍內(nèi)采購。

6.充分發(fā)揮政府采購的政策功能

一是給予國內(nèi)產(chǎn)品一定的價格優(yōu)惠。部分GPA參與方規(guī)定在國內(nèi)外產(chǎn)品性能相同情況下，優(yōu)先采購本國產(chǎn)品，并給予國內(nèi)產(chǎn)品一定價格優(yōu)惠。例如歐盟曾規(guī)定，對能源、自來水、通訊、運(yùn)輸?shù)裙檬聵I(yè)的政府采購，凡在3% 價差以內(nèi)的, 應(yīng)優(yōu)先采購歐盟產(chǎn)品。我國在政府采購市場開放后，對于參與公共事業(yè)項(xiàng)目和政府采購項(xiàng)目的國內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品，可采取價格優(yōu)惠措施。二是支持中小企業(yè)發(fā)展。我國《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》中規(guī)定面向中小企業(yè)采購的預(yù)算應(yīng)當(dāng)占政府采購項(xiàng)目預(yù)算總額的30%以上，其中預(yù)留給小型和微型企業(yè)的不能低于60%。對于非專門面向中小企業(yè)的項(xiàng)目，對小型和微型企業(yè)產(chǎn)品的價格給予6%-10%的扣除。三是要鼓勵科技創(chuàng)新。雖然2011年6月我國停止執(zhí)行2007年5月頒布的《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》3個文件，但這并不意味著我們就不能利用政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新，國外的經(jīng)驗(yàn)也表明，即使加入GPA，也可以將高新技術(shù)作為保護(hù)領(lǐng)域。

此外，在談判時也要充分利用貿(mào)易補(bǔ)償策略。例如要求國外供應(yīng)商在執(zhí)行中標(biāo)項(xiàng)目過程中需要采購一定比例的國內(nèi)產(chǎn)品，或在本國設(shè)立工廠，或轉(zhuǎn)讓某項(xiàng)技術(shù)。我國目前正處于產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期，采用以“市場”換“技術(shù)”的方式，通過開放政府采購市場，引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，這將有助于國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展，從而為國內(nèi)企業(yè)進(jìn)入外國市場創(chuàng)造良好的條件。

（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院黨總支副書記兼副院長）