限大保小，扶持中小企業(yè)？

限大保小，扶持中小企業(yè)？

 

本期嘉賓：

樸二哲 韓國政府采購廳電子采購局副處長 

楊志勇 中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員 

屠新泉 對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際招投標與政府采購研究中心副主任　

宋雅琴 中國發(fā)展研究基金會項目官員、助理研究員

呂漢陽 國家信息中心助理研究員

龔云峰 江蘇省政府采購中心副主任

荊貴鎖 國信招標集團總工程師

岳小川 中機國際招標有限公司第五業(yè)務(wù)部總經(jīng)理

本期主持：本報記者 賈璐

 

近日，韓國中小企業(yè)管理局出臺新規(guī)，明確從2013年起，將逐步降低大型電腦制造商在政府采購市場的份額，到 2015年，所有大型電子制造商將被禁止參與政府計算機（不含筆記本）采購項目的競標。消息一出，引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士的關(guān)注。韓國為什么要出臺這項政策？是否對我國政府采購具有借鑒意義？《中國政府采購報》特邀業(yè)界理論學者、實務(wù)專家一起探討。

 

觀點摘要

樸二哲

三星等大型電子制造商的主要業(yè)務(wù)是韓國的民間市場和國際市場，政府采購市場限制他們進入，不會在很大程度上影響到其業(yè)績和利潤。

楊志勇

政府采購應(yīng)該給中小企業(yè)以政策支持，但不應(yīng)該采取在某個市場上對大企業(yè)全面禁止的做法。

屠新泉

我國缺乏與三星的國際競爭力相提并論的企業(yè)，不宜采取限大保小的政策，而是要創(chuàng)造更公平的競爭環(huán)境。

宋雅琴

一旦政府將合同給了小企業(yè)，而小企業(yè)卻沒有能力提供良好的服務(wù)，那么政府采購滿足自身運行的目的也要落空。

龔云峰

我國的國情與韓國不同，像韓國這樣將某種產(chǎn)品直接留給中小企業(yè)的做法目前在我國很難實現(xiàn)。

 

1.大手筆扶持小企業(yè)

《中國政府采購報》：“到 2015年，所有大型電子制造商將被禁止參與政府臺式計算機采購項目的競標。”韓國扶持中小企業(yè)的新規(guī)，給人以大手筆之感。作為韓國政府采購廳的官員，樸二哲先生能否為我們介紹一下這項政策的出臺背景？

樸二哲：在韓國，約占企業(yè)總數(shù)99%的中小企業(yè)提供了占比達88%的就業(yè)崗位。因此，我們將中小企業(yè)視為保持經(jīng)濟活力的大動脈，很注重扶持中小企業(yè)。在政府采購扶持中小企業(yè)方面，韓國已形成了以《中小企業(yè)法》為母法，《中央政府合同法》、《中小企業(yè)采購促進法》、《地方政府合同法》、《政府合同法實施細則》、《關(guān)于特定采購的〈政府合同法〉的特殊實施規(guī)則》等法律法規(guī)為配套的完備法規(guī)群，并且還在不斷完善中。這個法規(guī)群中最重要的一項原則即是《中小企業(yè)采購促進法》規(guī)定的“采購當局采購中小企業(yè)產(chǎn)品占采購總額的比例應(yīng)達到50%以上”。這項規(guī)定是對各采購人的義務(wù)性、強制性要求。

在政府采購扶持中小企業(yè)的政策方面，我們主要有定向采購、優(yōu)秀產(chǎn)品選定制度、工程招標劃分等級制度等措施。日前發(fā)布的這項政策就屬于定向采購，即在韓國中小企業(yè)管理局面向中小企業(yè)專門制定的涵蓋貨物、工程、服務(wù)的230 余品目的采購目錄中，凡是低于2.5 億韓元（約為143.15萬元人民幣）的采購項目，將專門預(yù)留給中小企業(yè)進行投標競爭。

《中國政府采購報》：那么，臺式計算機就是這230余個品目中的一個嗎？

樸二哲：是的。我國的中小企業(yè)管理局每年都會公布新的僅限于中小企業(yè)之間投標競爭的品目，今年納入了臺式計算機。具體是這樣的，韓國政府、市政機關(guān)及相關(guān)部門在2013年僅允許向大型電腦制造商開放50%的臺式計算機采購份額，而這一份額將在2014年降至25%，自2015年起，所有大型電子制造商將被禁止參與政府臺式計算機采購項目的競標。

《中國政府采購報》：韓國的做法聽上去與美國政府采購中的“合同授予制”比較接近。那么，這種做法有什么特點？ 

宋雅琴：國際上政府采購扶持中小企業(yè)一般有3種方法，合同預(yù)留、分包和價格優(yōu)惠。其中，合同預(yù)留徹底排除了大企業(yè)的競爭，分包能給予大企業(yè)一定的自主性，而價格優(yōu)惠則是在保留競爭格局的前提下給予中小企業(yè)一定的幫扶。

韓國通過政府采購支持中小企業(yè)的做法屬于中小企業(yè)合同預(yù)留，這是政府采購支持中小企業(yè)的幾種可選工具中，最為激進的一種。這種方法通過將特定比例的合同預(yù)留給中小企業(yè)，最大限度地排除大型企業(yè)的競爭，從而提高中小企業(yè)獲得政府采購的比例。

2.行政手段與市場法則的權(quán)衡

《中國政府采購報》：一項政策出臺后，人們可能會更關(guān)注其引發(fā)的效應(yīng)。各位嘉賓如何評價韓國的做法？ 

岳小川：政府采購扶持中小企業(yè)對于增加就業(yè)機會、保護弱勢群體、維護社會公平和穩(wěn)定具有重要意義，能體現(xiàn)出政府采購的政策性和公益性等特點，因此這種做法肯定具有積極意義。

呂漢陽：韓國這種扶持中小企業(yè)的決心和強制推動政府采購助力中小企業(yè)發(fā)展、明確時間節(jié)點的做法是值得肯定的。

楊志勇：我認為，這么做有點矯枉過正。雖然政府采購應(yīng)該給中小企業(yè)以政策支持，但不應(yīng)該采取在某個市場上對大企業(yè)全面禁止的做法。

政府采購有其規(guī)律，對政策扶持功能應(yīng)理性認識。特別在一個社會大量資源歸政府支配的時候，過度地干預(yù)市場正常運行，不僅僅破壞了市場規(guī)律，而且可能浪費政府資金。為此，需要綜合評估政府采購政策功能的成本與效益。

此外，不同行業(yè)的中小企業(yè)發(fā)展是有不同規(guī)律的。有的行業(yè)不太適合大企業(yè)發(fā)展；有的中小企業(yè)由于這樣那樣的原因，也不會發(fā)展成為大企業(yè)。這兩種情形都是市場正常發(fā)展的結(jié)果，并不需要政府過度干預(yù)。

現(xiàn)實中，政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展應(yīng)該有一個度，即將中小企業(yè)政府采購的份額保持在一個恰當?shù)乃缴希乐勾笃髽I(yè)壟斷政府采購市場，形成政府采購市場上更合理的企業(yè)生態(tài)。

荊貴鎖：這種做法確實對大型電子制造商不甚公平。韓國總統(tǒng)樸槿惠曾提出“大企業(yè)與小企業(yè)并行、出口與內(nèi)需共存”戰(zhàn)略， 我認為，其指導思想是有利于國家各種規(guī)模的企業(yè)均衡發(fā)展。但是，禁止大型電子制造商參與政府計算機采購項目競標的措施對大型電子制造商是不公平的。任何一個政策的出臺，都不宜過于偏激，不能因噎廢食。

宋雅琴：在扶持方式中，韓國選取的合同預(yù)留方式對政府采購的市場競爭格局干預(yù)最大，因此，我認為，其成功實施必須滿足一定條件。其一，韓國國內(nèi)市場的中小企業(yè)已經(jīng)形成了充分競爭的基本格局，政府所要扶持的企業(yè)小而弱。假設(shè)，三星和LG之下有相對較強的企業(yè)，那么很快“矬子里面拔將軍”，新的壟斷者就會出現(xiàn)，政府的目標就會落空。其二，小企業(yè)雖小，能力卻很強。政府保護小企業(yè)的一個基本出發(fā)點是，小企業(yè)由于規(guī)模所限，無法像大企業(yè)那樣有充足的資源投入到市場運作、投標競標中，因此需要政府給予一定的優(yōu)惠，扶上馬送一程。然而，小企業(yè)天生的弱點也十分明顯，他們在商譽、持續(xù)的生存能力、供應(yīng)能力等方面也可能存在問題。一旦政府將合同給了小企業(yè)，小企業(yè)卻沒有能力履約、提供良好的售后、進行后續(xù)的系統(tǒng)優(yōu)化和升級，那么政府采購滿足自身運行的目的也要落空。其三，政府采購已有完備的采購流程，能夠確保政府采購在有限競爭的格局下達到物有所值的目標，而不會淪落為裙帶政治、客戶政治的工具。

《中國政府采購報》：如各位專家所說，扶持政策可能會產(chǎn)生一系列負面效應(yīng)。那么，請問樸先生，根據(jù)以往的經(jīng)驗以及您對這項政策的預(yù)估，這項政策會對韓國大企業(yè)產(chǎn)生明顯影響嗎？ 

樸二哲：我認為不會。因為韓國的政府采購市場相對較小，而三星等大型電子制造商的主要業(yè)務(wù)是我國的民間市場和國際市場，因此雖然政府采購市場限制他們進入，但不會在很大程度上影響到他們的業(yè)績和利潤。

《中國政府采購報》：可是，將電腦這樣相對而言需要具備成熟技術(shù)的項目預(yù)留給中小企業(yè)，采購人會不會在質(zhì)量或服務(wù)上有所抱怨、擔憂？

樸二哲：應(yīng)該不會。首先我們已經(jīng)通過立法明確了采購人對中小企業(yè)產(chǎn)品的采購義務(wù)，因此不存在抱怨的情況。其次中小企業(yè)想要參加政府采購，必須通過一個針對產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平、履約能力的嚴格檢查才可以。最后，在韓國，中小企業(yè)違約的處罰力度相對較大，對中小企業(yè)有很強的震懾作用。

3.可否照搬韓國做法

《中國政府采購報》：近年來，我國政府采購扶持中小企業(yè)不斷邁出新的步伐，取得了一定的成效。在今后的發(fā)展中，我們是否可以照搬韓國的做法？ 

屠新泉：韓國經(jīng)濟中的大財團、大財閥現(xiàn)象是該國特有的，對此韓國政府和社會都有較強烈的反感情緒。但是我國的經(jīng)濟和企業(yè)發(fā)展水平與韓國仍有較大差距，缺乏與三星的國際競爭力相提并論的企業(yè)。因此，我們不宜采取韓國這種限大保小的政策，而是要創(chuàng)造更公平的競爭環(huán)境。

龔云峰：我國的國情與韓國不同，各地政府采購的范圍和規(guī)模差異較大，像韓國這樣將某種產(chǎn)品直接留給中小企業(yè)的做法，目前在中國還很難實現(xiàn)。

當前，我國各級政府采購只要能真正按照《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》的規(guī)定，將預(yù)留中小微型企業(yè)的份額足額兌現(xiàn)，就已經(jīng)是邁出了一大步，可能對促進中小企業(yè)發(fā)展的成效并不比韓國單純把某類產(chǎn)品預(yù)留給中小企業(yè)的做法差。

宋雅琴：我也認為現(xiàn)在談這一政策對中國的借鑒意義為時尚早。其一，這一政策出臺的政治、經(jīng)濟和社會背景比較復(fù)雜。換言之，這往往是特定時間、特定地區(qū)、特定環(huán)境下出臺的政策，很難判斷其普適意義。其二，政策實施的結(jié)果尚不明了，不宜冒然借鑒。其三，對韓國而言，政策影響的金額可能不過十幾億元人民幣，但同樣的政策投放到中國的政府采購市場，則影響巨大，必須謹慎。

 

鏈接

韓國中小企業(yè)范圍劃分

韓國中小企業(yè)的范疇是，根據(jù)行業(yè)類別，平時職工人數(shù)，資產(chǎn)規(guī)模，銷售額等指標，應(yīng)在總統(tǒng)令所頒布標準之內(nèi)，并其所有制形式放其獨立經(jīng)營性，符合總統(tǒng)令頒布標準的企業(yè)。

1.制造業(yè) ， 平時員工不足300人或資金80億韓元（注：1韓元=0.005726元人民幣）以下。2.礦業(yè)建筑業(yè)運輸業(yè)， 平時員工不足300人或資金30億韓元以下。3.大型綜合零售業(yè)、信息處理及其他應(yīng)用計算機相關(guān)的行業(yè)，平時員工不足300人或銷售額300億韓元以下。4.種籽叢樹苗生產(chǎn)業(yè)、漁業(yè)、電器、煤氣及自來水業(yè)、染料及相關(guān)產(chǎn)品的批發(fā)業(yè)、賓館業(yè)、療養(yǎng)院、公寓經(jīng)營業(yè)、通訊業(yè)、能源服務(wù)業(yè)、醫(yī)院、電影產(chǎn)業(yè)、廣播業(yè)，平時員工不足200人或銷售額200億韓元以下。5．醫(yī)藥品及整形外科用品、批發(fā)業(yè)、通訊推銷業(yè)、旅行介紹、倉庫及與運輸相關(guān)的服務(wù)業(yè)、產(chǎn)業(yè)用機械設(shè)備租賃業(yè)、演出產(chǎn)業(yè)、新聞提供業(yè)、清理下水道、廢品及與清掃相關(guān)的服務(wù) ，平時員工不足100人或銷售額100億韓元以下。6.農(nóng)業(yè)及林業(yè)，批發(fā)及產(chǎn)品中介業(yè)，以飲食為主的綜合零售業(yè)，研究及開發(fā)業(yè)事業(yè)，技援服務(wù)業(yè)，植物園、動物園及自然公園游覽勝地及主停車場經(jīng)營業(yè)，產(chǎn)業(yè)用洗滌業(yè)，平時員工不足50人或銷售額50億韓元以下。7.其他所有行業(yè)，平時員工不足30人或銷售額50億韓元以下。