可持續(xù)采購(gòu)面臨三大執(zhí)行問(wèn)題

可持續(xù)采購(gòu)面臨三大執(zhí)行問(wèn)題

■ 缺乏具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)以及不執(zhí)行的懲罰標(biāo)準(zhǔn)

■ 組織機(jī)構(gòu)的層級(jí)較多，幅度較大，降低了政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性

■ 可持續(xù)政府采購(gòu)在采購(gòu)文件編寫(xiě)和項(xiàng)目評(píng)審環(huán)節(jié)體現(xiàn)不夠；國(guó)庫(kù)集中支付環(huán)節(jié)和合同履行監(jiān)督環(huán)節(jié)也沒(méi)有設(shè)置可持續(xù)政策的標(biāo)準(zhǔn)

■ 王叢虎

我國(guó)《政府采購(gòu)法》實(shí)施10年來(lái)，可持續(xù)政府采購(gòu)取得了巨大成績(jī)。推動(dòng)節(jié)能減排的采購(gòu)政策成效初顯，強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品制度基本建立，節(jié)能環(huán)保清單管理不斷優(yōu)化。支持中小企業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)政策框架基本形成。預(yù)留采購(gòu)份額、給予評(píng)審優(yōu)惠、鼓勵(lì)聯(lián)合體投標(biāo)、信用擔(dān)保等舉措扎實(shí)推進(jìn)。各級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)通過(guò)提高評(píng)標(biāo)政策導(dǎo)向分值、設(shè)置附加分等措施，積極落實(shí)節(jié)能環(huán)保、信息安全、扶持中小企業(yè)、使用正版軟件等政府采購(gòu)政策，較好地支持了相關(guān)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的發(fā)展。在各級(jí)集采機(jī)構(gòu)的努力下，2006年至2011年全國(guó)節(jié)能產(chǎn)品類(lèi)采購(gòu)金額近4000億元，占同類(lèi)產(chǎn)品公共采購(gòu)總額的比重達(dá)到70%左右。此外，以中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心為代表的一批集采機(jī)構(gòu)還積極探索實(shí)施電子廢棄物回收處理試點(diǎn)工作，為推動(dòng)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)作了有益嘗試。

但是，我國(guó)可持續(xù)政府采購(gòu)政策在執(zhí)行層面還存在諸多問(wèn)題，尤其是在綠色采購(gòu)產(chǎn)品和清單的認(rèn)證、預(yù)留采購(gòu)份額、給予優(yōu)惠評(píng)審等方面還有待進(jìn)一步完善。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失

清晰的目標(biāo)不僅是提供評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，而且更是執(zhí)行的重要依據(jù)?？沙掷m(xù)政府采購(gòu)?fù)瑯有枰逦恼吣繕?biāo)?？梢灾v，我國(guó)可持續(xù)政府采購(gòu)政策目標(biāo)已經(jīng)非常清晰、明確。這在以《政府采購(gòu)法》為統(tǒng)領(lǐng)，相關(guān)法律法規(guī)為配套的政策體系中有明確的體現(xiàn)。尤其是節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單制度的建立和實(shí)施，要求各級(jí)政府采購(gòu)主體在參與政府采購(gòu)時(shí)必須充分考慮通過(guò)認(rèn)證并公示的產(chǎn)品。這就明確地規(guī)定了優(yōu)先采購(gòu)和強(qiáng)制采購(gòu)的種類(lèi)和范圍。

但是，相比較綠色采購(gòu)目標(biāo)而言，作為可持續(xù)采購(gòu)重要內(nèi)容的藍(lán)色采購(gòu)（如扶持殘疾人事業(yè)、中小企業(yè)等）的政策目標(biāo)還不夠清晰，中央政府強(qiáng)調(diào)和督促得不夠，實(shí)際執(zhí)行部門(mén)認(rèn)識(shí)和關(guān)注的程度不夠，尤其是藍(lán)色采購(gòu)還僅僅停留在抽象的法律條文上，并沒(méi)有像綠色采購(gòu)那樣明確列出認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和清單。

同時(shí)，我們更應(yīng)該看到，在可持續(xù)政府采購(gòu)領(lǐng)域，目標(biāo)的清晰與具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)還不是一回事，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是在政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上如何貫徹落實(shí)到具體實(shí)踐中的問(wèn)題。在政府采購(gòu)中，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)為具體采購(gòu)過(guò)程中綠色和藍(lán)色標(biāo)準(zhǔn)所占比例、分值以及不執(zhí)行的可能不利后果等。在我國(guó)的政府采購(gòu)的評(píng)審過(guò)程中，正是由于缺乏了具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、不執(zhí)行的懲罰標(biāo)準(zhǔn)等，才導(dǎo)致可持續(xù)政府采購(gòu)執(zhí)行的效果不佳。

組織架構(gòu)不適應(yīng)政策執(zhí)行

公共政策執(zhí)行是一個(gè)典型的組織行為，即需要依托建立一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力、行之有效的組織。組織行為會(huì)對(duì)政策執(zhí)行的力度和效果產(chǎn)生直接的影響。根據(jù)系統(tǒng)管理模式（systems management model）理論，導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗的病癥在于組織控制功能的解體或不成功的組織管理。因此，如何加強(qiáng)系統(tǒng)管理的能力和技巧是政策執(zhí)行主體的關(guān)鍵要素。政策執(zhí)行者可能知道如何執(zhí)行政策，也可能擁有充分的資源與合作態(tài)度來(lái)推行政策，但若無(wú)健全的組織結(jié)構(gòu)的配合，政策仍無(wú)法有效地得以貫徹。政府采購(gòu)組織機(jī)構(gòu)的層級(jí)、幅度、集中度是影響采購(gòu)政策執(zhí)行的最為關(guān)鍵的因素之一。組織機(jī)構(gòu)的層級(jí)和幅度直接影響著政策目標(biāo)的分解以及政策方案的具體化，從而影響政策的執(zhí)行。在目標(biāo)分解和方案具體化的每一個(gè)步驟上，都存在著淡化政策目標(biāo)的客觀現(xiàn)實(shí)和扭曲政策基本方向的趨勢(shì)。因而，組織機(jī)構(gòu)的層級(jí)越多，幅度越大，這種淡化和扭曲的可能性就越大，政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性就越小。 

基于以上理論分析，不難看出，目前我國(guó)政府采購(gòu)存在著執(zhí)行和監(jiān)督主體職責(zé)不清、履職不力的情況。具體表現(xiàn)為：

第一，政府采購(gòu)層級(jí)過(guò)多。目前我國(guó)是按照行政區(qū)劃來(lái)設(shè)定從中央到地方的政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，有四級(jí)或五級(jí)執(zhí)行組織在實(shí)際執(zhí)行著政府采購(gòu)。中央政府的可持續(xù)采購(gòu)政策要貫徹到基層，需要很長(zhǎng)時(shí)間，而且層級(jí)過(guò)多帶來(lái)的目標(biāo)扭曲情況不斷出現(xiàn)。第二，政府采購(gòu)執(zhí)行組織的幅度過(guò)寬?；谝?guī)范的定義出發(fā)，政府采購(gòu)不僅包括各集采機(jī)構(gòu)進(jìn)行的采購(gòu)，也包括各個(gè)招標(biāo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的工程或貨物的招投標(biāo)活動(dòng)，還應(yīng)該包括藥品、醫(yī)療機(jī)械和衛(wèi)生材料等醫(yī)療采購(gòu)活動(dòng)。而這些采購(gòu)組織都由各自不同部門(mén)主管，分散在沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范要求的不同場(chǎng)所，而且對(duì)這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、人員組成和素質(zhì)、執(zhí)行規(guī)范乃至工作程序、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等要求不盡相同。所以，如此寬泛的幅度、如此不同的規(guī)范必然影響可持續(xù)政府采購(gòu)政策的執(zhí)行效果。

第三，政府采購(gòu)監(jiān)督不力。目前，財(cái)政部門(mén)根據(jù)《政府采購(gòu)法》執(zhí)行對(duì)政府集中采購(gòu)的綜合監(jiān)督，發(fā)展與改革委員會(huì)根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》負(fù)責(zé)對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，同時(shí)信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、鐵道部、交通部等部門(mén)則各自負(fù)責(zé)監(jiān)督其行業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目，這樣就可能形成政府采購(gòu)監(jiān)督各自為政、相互推諉、部門(mén)保護(hù)的局面，導(dǎo)致監(jiān)督不力。

各環(huán)節(jié)缺失具體要求

政府采購(gòu)是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。雖然，對(duì)于這個(gè)過(guò)程按照不同標(biāo)準(zhǔn)有著不同分類(lèi)，但總體而言，政府采購(gòu)主要環(huán)節(jié)是共同的，即預(yù)算環(huán)節(jié)、計(jì)劃環(huán)節(jié)、授予合同環(huán)節(jié)、合同履行環(huán)節(jié)及核算和審計(jì)環(huán)節(jié)。正是因?yàn)檎少?gòu)強(qiáng)調(diào)程序性，也就決定了任何一項(xiàng)政策功能的落實(shí)必須細(xì)化到每一個(gè)環(huán)節(jié)中。正如透明國(guó)際關(guān)于政府采購(gòu)的腐敗治理的論述一樣：腐敗的風(fēng)險(xiǎn)和表現(xiàn)在每一個(gè)階段有所不同。在該領(lǐng)域防止和控制腐敗的明智策略是識(shí)別這些階段的不同，并注意那些作為糾正行為觸發(fā)器的“紅燈信號(hào)”。可持續(xù)政府采購(gòu)的實(shí)施也同樣要考慮每一個(gè)具體環(huán)節(jié)，包括采購(gòu)文件制定、項(xiàng)目評(píng)審、合同簽訂、合同履行和后續(xù)服務(wù)。

采購(gòu)文件編寫(xiě)和項(xiàng)目評(píng)審環(huán)節(jié)是可持續(xù)政府采購(gòu)執(zhí)行中最為重要環(huán)節(jié)，它直接決定可持續(xù)政府采購(gòu)能夠成功實(shí)施。但目前我國(guó)對(duì)可持續(xù)政府采購(gòu)的采購(gòu)文件編寫(xiě)和項(xiàng)目評(píng)審要求明顯不夠，可持續(xù)政府采購(gòu)無(wú)法在這些環(huán)節(jié)中體現(xiàn)，對(duì)符合可持續(xù)政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品具體加多少分、如何加分并沒(méi)有明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有如果不執(zhí)行的制裁措施。除此之外，政府采購(gòu)的國(guó)庫(kù)集中支付環(huán)節(jié)和合同履行監(jiān)督環(huán)節(jié)也沒(méi)有設(shè)置可持續(xù)政策的標(biāo)準(zhǔn)。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院）