行政體制改革的“表”與“里”

行政體制改革的“表”與“里”

新華網(wǎng)北京２月２８日電  剛剛閉幕的黨的十八屆二中全會(huì)審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。從全會(huì)公報(bào)的內(nèi)容看，這次改革突出了政府職能轉(zhuǎn)變這一核心，在簡(jiǎn)政放權(quán)、減少微觀事務(wù)管理、更好發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)作用方面，提出了一系列重要舉措。這是本輪改革不同于以往的一大亮點(diǎn)。行政體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括政府職能轉(zhuǎn)變、組織機(jī)構(gòu)調(diào)整、運(yùn)行機(jī)制完善、行政流程優(yōu)化、管理方式創(chuàng)新、行政權(quán)力制約等多方面內(nèi)容。在這些內(nèi)容中，政府職能是深層次的、管根本的。只有把轉(zhuǎn)變政府職能切實(shí)向前推進(jìn)，組織機(jī)構(gòu)調(diào)整等其他方面改革才能取得實(shí)質(zhì)性突破，才更有意義。

一、機(jī)構(gòu)改革是行政體制改革的“表”

自１９８２年至２００３年，黨中央、國(guó)務(wù)院的有關(guān)文件中往往以機(jī)構(gòu)改革來(lái)指代行政體制改革。１９８２年１月，鄧小平同志指出，“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命”。１９８８年、１９９３年、１９９８年制定的三個(gè)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，都涉及機(jī)構(gòu)職能、運(yùn)行方式等內(nèi)容。如：１９９８年２月，黨的十五屆二中全會(huì)和隨后的九屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，提出機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是轉(zhuǎn)變職能、調(diào)整分工、完善公務(wù)員制度，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制。顯然，在這一時(shí)期，機(jī)構(gòu)改革一直是行政體制改革的“代名詞”。

２００３年２月，黨的十六屆二中全會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，隨后十屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，明確把行政管理體制改革與機(jī)構(gòu)改革區(qū)分開(kāi)來(lái)。２００８年，黨的十七屆二中全會(huì)分別審議通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，同樣對(duì)二者作了區(qū)分。

由于在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我們常常以機(jī)構(gòu)改革來(lái)指代行政體制改革，結(jié)果給人們?cè)斐梢环N片面認(rèn)識(shí)，即行政體制改革就是機(jī)構(gòu)改革。只要一提到行政體制改革，人們想到的往往就是政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整，關(guān)注的也主要是機(jī)構(gòu)的撤立分合。實(shí)際上，政府組織機(jī)構(gòu)只是履行政府職能、承擔(dān)政府責(zé)任的載體，是政府的“表”，政府機(jī)構(gòu)改革也只是行政體制改革的一項(xiàng)內(nèi)容，盡管很重要，但遠(yuǎn)不能反映行政體制改革的內(nèi)在本質(zhì)和核心，更不能代替行政體制改革。

二、政府職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的“里”

政府職能是政府適應(yīng)特定時(shí)期社會(huì)需求而被賦予的特定使命，是政府需要發(fā)揮的功能和承擔(dān)的責(zé)任。與有形的政府機(jī)構(gòu)不同，政府職能是無(wú)形的，卻是行政體制的核心，因?yàn)檎毮苁窃O(shè)立政府機(jī)構(gòu)的依據(jù)，是政府投入資源、維持運(yùn)轉(zhuǎn)、開(kāi)展工作的目的所在。如果一個(gè)政府機(jī)構(gòu)履行的職能被取消，該機(jī)構(gòu)便沒(méi)有存在的必要；如果一個(gè)政府機(jī)構(gòu)的職能被削弱，其規(guī)模必然要縮小，人員必然要裁減。可以說(shuō)，政府機(jī)構(gòu)是“廟”，政府職能是“神”。不信神，就不用建廟，更不需要請(qǐng)和尚。因此，政府職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的核心，是行政體制改革的“里”。

我國(guó)對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能重要性的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)逐步深化的過(guò)程。早在１９８４年，黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》便提出，要實(shí)行政企分開(kāi)，正確發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能。１９８７年黨的十三大報(bào)告指出，“這次機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵”。１９９３年的《政府工作報(bào)告》提出“要圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)中心環(huán)節(jié)”。此后，在黨的十五大報(bào)告以及幾屆政府工作報(bào)告等重要文件中，都強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能。２００８年通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確，深化行政管理體制改革要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，突出了職能轉(zhuǎn)變?cè)谛姓w制改革中的核心地位。

隨著思想認(rèn)識(shí)的深化，轉(zhuǎn)變政府職能的力度也逐步加大，并取得了重大進(jìn)展。應(yīng)該說(shuō)，經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)政府職能已發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。但是，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求相比，目前職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?。這已成為現(xiàn)階段我國(guó)行政體制最要害的問(wèn)題，成為制約其他方面改革深化的瓶頸和根源，影響了整個(gè)行政體制改革的成效。繼續(xù)深化行政體制改革，必須把切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能列為重中之重。

三、正確處理“表”與“里”的關(guān)系

機(jī)構(gòu)是職能的載體，職能是機(jī)構(gòu)存在的依據(jù)。政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變一表一里、緊密相聯(lián)。在謀劃和推進(jìn)行政體制改革中，必須分清主次，正確處理二者的關(guān)系。既要看到機(jī)構(gòu)改革對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、理順職責(zé)關(guān)系、優(yōu)化資源配置、提高行政效率的重要作用，又不能本末倒置，只關(guān)注機(jī)構(gòu)改革而輕視職能轉(zhuǎn)變，甚至以機(jī)構(gòu)改革代替行政體制改革。

由于機(jī)構(gòu)具有外顯性，必須重視機(jī)構(gòu)改革對(duì)于社會(huì)的符號(hào)作用。特別是在當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)深化行政體制改革期待較高的情況下，需要通過(guò)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，凝聚改革共識(shí)和正能量，進(jìn)而推動(dòng)其他方面的改革。實(shí)際上，適時(shí)合理的機(jī)構(gòu)改革能夠促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。如１９９８年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，撤銷(xiāo)了１０個(gè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)，極大地削弱了政企不分的組織基礎(chǔ)，有力地推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變。１９８１年到２０１１年，國(guó)務(wù)院各類(lèi)機(jī)構(gòu)從１００個(gè)減少到７４個(gè)，組成部門(mén)從５２個(gè)減少到２７個(gè)，除精簡(jiǎn)了大量人員、提高了行政效率之外，對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變也發(fā)揮了很大作用。

但是，轉(zhuǎn)變政府職能更具根本性。如果不轉(zhuǎn)變政府職能，單純的機(jī)構(gòu)拆拆并并、分分合合沒(méi)有意義，而且機(jī)構(gòu)調(diào)整會(huì)遇到巨大阻力。即使機(jī)構(gòu)被撤并，過(guò)一段時(shí)間有可能會(huì)重設(shè)。或者雖然不再設(shè)立機(jī)構(gòu)，但人員規(guī)模會(huì)出現(xiàn)反彈，形成“精簡(jiǎn)－膨脹－再精簡(jiǎn)－再膨脹”的怪圈。近些年來(lái)，一些政府部門(mén)之所以出現(xiàn)長(zhǎng)期借調(diào)人員、超編進(jìn)人等現(xiàn)象，就是因?yàn)橹皇蔷?jiǎn)了機(jī)構(gòu)和人員，而政府職能沒(méi)有轉(zhuǎn)變，承擔(dān)的工作沒(méi)有減少，使得現(xiàn)有人員不堪重負(fù)。相反，如果切實(shí)轉(zhuǎn)變了政府職能，一些政府機(jī)構(gòu)便失去了存在的依據(jù)。皮之不存，毛將焉附？該轉(zhuǎn)移的職能轉(zhuǎn)移出去了，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下問(wèn)題就會(huì)迎刃而解，權(quán)力尋租等腐敗行為的空間自然也會(huì)被壓縮。

因此，深化行政體制改革，必須把政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革緊密結(jié)合起來(lái)。新一輪改革啟動(dòng)在即，可以預(yù)期，這次改革將在以往成果的基礎(chǔ)上，由表及里，把政府職能轉(zhuǎn)變大大向前推進(jìn)一步，通過(guò)加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)行政體制改革全面深化。

（國(guó)家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師　宋世明）