新時期集采人需具備國際視野

新時期集采人需具備國際視野

■ 程慶柏

國際視野是指在國際化的今天，我們開展工作要具備國際眼光，能夠站在全球或更廣闊的角度上觀察事物運行，遵循國際規(guī)則，并采取更具有針對性的舉措進一步提高工作水平，從而使我們的工作更加有效。作為政府采購工作者，面對中國加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）談判步伐提速的現(xiàn)實情況，要注重培養(yǎng)國際視野，提升自身素質(zhì)，以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，為中國政府采購工作的發(fā)展貢獻力量。

準確認識中國政府采購與國際間的差距

中國于2007年12月向世界貿(mào)易組織（WTO）秘書處遞交了加入GPA的申請和涵蓋范圍出價清單，正式啟動了加入GPA的談判進程。目前中國在門檻價、采購實體、采購范圍和總備注上與GPA的通行標準相距較大，作為政府采購人，必須準確認識到兩者之間的差距，做到知己知彼。

一是采購制度方面。在有關(guān)采購實踐的許多具體內(nèi)容上，我國《政府采購法》與GPA相比，存在著較大的差異。在適用主體方面，《政府采購法》規(guī)定還不夠明晰，我國機構(gòu)眾多，性質(zhì)各異，采購機構(gòu)很容易規(guī)避政府采購制度；對客體的界定雖然簡單明了，但不夠全面，而且各級政府有相當大的自由裁量權(quán)，使《政府采購法》的涵蓋范圍不夠清晰。在采購方式和程序方面，《政府采購法》過于簡略，缺乏配套的具體規(guī)范，操作性不強，對采購行為的指導、規(guī)范和監(jiān)督作用還不夠強。例如，盡管原則上規(guī)定“公開招標應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”，但并沒有在有關(guān)程序規(guī)范的規(guī)定中得到進一步細化，反而列出較多篇幅描述其他采購方式的程序；政府采購的法律解釋和實施細則由各省級地方政府自行制定，客觀上造成實際操作中標準、口徑不一，從而傷害政府采購的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

二是采購組織方面。政府采購是一項系統(tǒng)性、專業(yè)性很強的工作，為保證工作質(zhì)量，必須由專門的機構(gòu)和人員具體實施。從國際上看，很多國家都設(shè)有一個特定的機構(gòu)專門從事政府采購工作，如美國的聯(lián)邦政府采購政策管理辦公室、法國的公共購買團體委員會、韓國的國家供應(yīng)局、菲律賓的供應(yīng)協(xié)調(diào)局等，同時設(shè)有審計部門、行政裁決部門、法庭等專門的監(jiān)管和爭端解決機構(gòu)。除此之外，還有大批的中介機構(gòu)和人員為供應(yīng)商提供信息、咨詢等中介服務(wù)。隨著中國政府采購制度的建立和完善，政府采購監(jiān)督管理人員和具體操作的從業(yè)人員不斷增加。但總體看，不僅機構(gòu)和人員數(shù)量遠遠不夠，服務(wù)職能和運行效率也多有欠缺。盡管各類專職招標機構(gòu)不斷涌現(xiàn)，但多以組織項目招標為唯一或主要發(fā)展業(yè)務(wù)，而忽視了信息搜集和發(fā)布工作，更沒有綜合的信息咨詢服務(wù)機構(gòu)，這與國際上政府采購成熟國家之間存在不小的差距。

深刻把握加入GPA的機遇和挑戰(zhàn)

加入GPA對于中國來說，既是機遇也是挑戰(zhàn)。在面對中國企業(yè)、產(chǎn)品和服務(wù)進入國際市場的機會和渠道增多帶來的機遇的同時，更要看到面臨的挑戰(zhàn)。我國加入GPA的歷史進程不可避免，現(xiàn)階段加入的步伐正逐步加快，深刻把握這個機遇，勇于面對這個挑戰(zhàn)，也將成為中國政府采購人面臨的歷史使命。

一是中國政府采購市場面臨調(diào)整。雖然近年來中國政府采購規(guī)模有所擴大，采購范圍不斷擴展，但總體而言，國內(nèi)采購市場還不夠成熟，難以滿足采購市場開放的需要，還存在采購范圍偏小、采購結(jié)構(gòu)偏于單一、采購體制不夠透明、監(jiān)管機構(gòu)和操作機構(gòu)協(xié)同效率較低、各地發(fā)展不平衡等問題。加入GPA后，政府采購的市場規(guī)模、市場結(jié)構(gòu)、市場參與者都將發(fā)生變化，國內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品將在本土市場直面國際競爭，隨著競爭加劇，這些問題將愈加明顯。政府采購市場的規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化，需要政府采購主體和國內(nèi)供應(yīng)商盡快適應(yīng)，包括對新規(guī)則、新市場、新對手或伙伴的重新適應(yīng)。

二是中國某些產(chǎn)業(yè)將受到?jīng)_擊。國內(nèi)軟件、汽車等政府采購的重點商品和服務(wù)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，企業(yè)管理水平不高，技術(shù)創(chuàng)新能力不足，缺乏國際競爭經(jīng)驗，總體競爭力較低。政府采購市場開放后，這些在政府采購中長期處于保護之下的產(chǎn)業(yè)將受到強烈沖擊，在國際競爭中處于劣勢。

三是中國企業(yè)投競標能力受到挑戰(zhàn)。GPA規(guī)定，除所規(guī)定的特定條件外，限額以上的政府采購應(yīng)采用公開招標程序。在公開招標程序中，競爭將成為涉及商品和服務(wù)的質(zhì)量、技術(shù)、服務(wù)、價格等全方位的競爭，這對企業(yè)的投標能力也是巨大的挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)反映，外國產(chǎn)品在GPA所有成員政府采購市場的中標比例的加權(quán)平均數(shù)只有11%。反觀中國，外國產(chǎn)品在中國政府采購市場的實際中標率大大高于這一平均中標率，高達78.5%，某些行業(yè)更高達100%；合資企業(yè)的中標率為19.2%；中標率最低的是本國公司，只有2.3%，某些行業(yè)低至零，中標的外國廠商絕大部分來自美國、日本和歐盟。這固然與中國產(chǎn)品在性能、技術(shù)含量等方面的競爭力相對薄弱有關(guān)，但也與中國企業(yè)投標競標能力不足有很大關(guān)系。

積極采取措施應(yīng)對政府采購市場開放

面對政府采購市場開放的形勢，采購人必須從思想上對形勢變化有清醒認識，積極準備，未雨綢繆，在法制建設(shè)、服務(wù)體系建設(shè)、市場環(huán)境建設(shè)以及能力建設(shè)等方面加大力度，采取相應(yīng)措施。

一要進一步完善法規(guī)制度建設(shè)。完善政府采購法規(guī)是政府采購市場開放的制度基礎(chǔ)。在市場開放度方面，要對目前實施的政府采購法規(guī)進行修改完善，對現(xiàn)行的政府采購法規(guī)中與GPA相沖突的、不符合其基本原則的規(guī)定進行修改，加強開放條件下政府采購的相關(guān)立法。在適度保護方面，要構(gòu)建合法的貿(mào)易壁壘，充分利用GPA規(guī)定的發(fā)展中國家特殊和差別待遇等有關(guān)條款，設(shè)置允許的保護規(guī)則，保護本國產(chǎn)業(yè)，特別要注重對中小企業(yè)的保護。

二要進一步完善政府采購組織體系建設(shè)。首先要加強政府采購機構(gòu)的隊伍建設(shè)，設(shè)置足夠的專業(yè)技術(shù)崗位，配備專業(yè)技術(shù)人員，加強業(yè)務(wù)知識培訓，特別是要掌握GPA相關(guān)規(guī)則，以適應(yīng)政府采購市場開放后的新形勢。其次要加強政府采購監(jiān)督和爭端解決機構(gòu)的建設(shè)，設(shè)立專門的、與政府采購活動無利害關(guān)系的獨立機構(gòu)處理申訴，以保證監(jiān)督和爭端解決的嚴肅性和公正性。最后是加強政府采購中介組織的建設(shè)，提供專業(yè)的信息咨詢服務(wù)，為中國企業(yè)積極參與外國政府采購活動提供有力的、有效的支持。

三要進一步完善市場環(huán)境建設(shè)。建立規(guī)范有序、統(tǒng)一開放的市場環(huán)境，創(chuàng)造競爭公平、依法行政、市場有序、社會和諧的良好市場氛圍以適應(yīng)加入GPA后的變化。尤其要對國內(nèi)市場進行整合、統(tǒng)一，制定統(tǒng)一的采購制度，為建立統(tǒng)一的全國性市場奠定制度基礎(chǔ)；統(tǒng)一機構(gòu)設(shè)置，為規(guī)范全國市場奠定組織基礎(chǔ)；提高各級地方政府的采購限額標準，并逐漸統(tǒng)一。

四要進一步加強企業(yè)能力建設(shè)。從總體利弊得失看，加入GPA對中國有積極的影響，但要把理論收益轉(zhuǎn)化為實際收益，還需要在企業(yè)層面做好多方面的工作。要針對不同產(chǎn)業(yè)面臨的形勢變化差異，認真研究分析，對不同產(chǎn)業(yè)設(shè)置不同的保護機制，給予有針對性的扶持或鼓勵措施。要加強信息服務(wù)和培訓，設(shè)立專門機構(gòu)為企業(yè)提供有關(guān)培訓，幫助企業(yè)加深對政府采購的理解，了解國際政府采購市場的制度、慣例、程序和做法。同時，要對供應(yīng)商給予必要的指導，對相關(guān)人員進行技術(shù)培訓和業(yè)務(wù)輔導，提高企業(yè)投標競標技巧，提高中標率。要健全相應(yīng)的激勵機制，鼓勵那些具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品和服務(wù)，積極進入國際政府采購市場。采取金融信貸、國外保險和擔保制度等政策手段，調(diào)動企業(yè)參與國際政府采購競爭的原動力和積極性。（作者系全國人大機關(guān)采購中心主任）