政府采購還有多少增量

政府采購還有多少增量

2003年-2012年政府采購規(guī)模情況

■ 本報記者 王童彥

最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年全國政府采購金額為13977.7億元，比上年同期增長了23.3%，自2003年以來年均增速超過了30%。政府采購擴面增量整體“飄紅”，但統(tǒng)計也顯示部分地區(qū)首次出現(xiàn)了采購規(guī)模下降的情況。這讓人不禁思考，在經(jīng)歷10多年的“入籠”、“并軌”后，政府采購規(guī)模還有多大的增量空間？

 距離國際標準有多遠

評估我國的政府采購規(guī)模水平，無論是理論學者還是實務工作者，都習慣于放到國際層面進行比較。“政府采購規(guī)模占GDP的10%-15%，占政府財政支出的30%-50%”這一國際標準也就理所當然地成為了衡量我國政府采購理想體量的指標。

據(jù)此，一位不愿透露姓名的專家向記者算了這樣一筆賬：按照國際慣例，2012年我國GDP總額是519322億元，那么政府采購規(guī)模至少應達到5萬億元，但2012年全國政府采購金額僅為13977.7億元，占全國財政支出和GDP的比重僅為11.1%和2.7%，規(guī)模明顯偏低。

在專家眼里，導致這種差異的原因在于，我國政府采購管理實施和統(tǒng)計范圍明顯偏窄。

在西方國家，政府采購范圍不僅包括政府預算購買貨物、工程和服務項目，也包括鐵路、市政工程、電力、通訊、機場、停車場、港口等公共基礎設施項目；在美國，軍隊采購甚至也被列入政府采購范圍。

而在我國，由于《政府采購法》體系和《招標投標法》體系分軌并行，大量適用于《招標投標法》的財政性資金工程建設項目不僅未納入政府采購管理和實施范圍，而且也沒有完全納入政府采購統(tǒng)計范疇。雖然財政部門以《招標投標法實施條例》出臺為契機，要求將財政性資金工程建設項目納入政府采購統(tǒng)計范疇，但是從整體上看，目前這項工作在各地推進的程度不一，一些地區(qū)還存在著一定的現(xiàn)實障礙。

除了實施層面的“分裂”格局影響外，我國政府采購規(guī)模也存在一些固有局限。中央財經(jīng)大學政府管理學院教授徐煥東認為，我們所謂的政府采購范圍，帶有一定的人為圈定色彩，要受幾方面的限制：一是只包含國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體3類主體；二是必須是使用財政資金進行的購買行為；三是要受目錄和限額標準雙重限制。這些因素無疑也制約了采購范圍和規(guī)?？臻g。

但是，也有觀點認為，統(tǒng)計數(shù)字較小，并不能真實反映實際規(guī)模，一些項目雖然由于各種原因未能納入統(tǒng)計范圍，但沒有人能否認其不屬于政府采購行為。中國物流與采購聯(lián)合會副會長程遠忠曾估算，如果加上教育、衛(wèi)生、保障性住房以及鐵路、交通、能源等采購項目，那我國的政府采購規(guī)?？赡茉缇统^了5萬億元。

顯然，如果按照這種口徑計算，我國實際的政府采購規(guī)模已貼近國際標準線。

增量空間依然巨大

2012年全國政府采購規(guī)模統(tǒng)計情況顯示，部分地區(qū)出現(xiàn)了采購規(guī)模下降的情況。這讓人不由地擔心，政府采購規(guī)模增長是否已臨近極限值？

對此，有關(guān)專家認為，由于預算執(zhí)行具有一定的政策周期性，在積極財政政策密集執(zhí)行期，政府采購增量也會較大，但在政策執(zhí)行完畢后，就會出現(xiàn)政府采購減量。因此，個別地區(qū)采購規(guī)模出現(xiàn)小范圍波動，并不能說明什么問題。相反，從整體趨勢來看，財政支出結(jié)構(gòu)和政府采購結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整，會釋放出更大的增量空間。

從縱向發(fā)展看，2003年至2012年，政府采購貨物類比重由54.4%降至31.4%，年均變動率-5.9%；工程類比重由39.3%升至59.9%，年均變動率4.8%；服務類比重由6.3%上升為8.7%，年均變動率3.7%。

“從結(jié)構(gòu)比例來看，美國的服務類采購規(guī)模已經(jīng)超過了貨物類和工程類，相形之下，國內(nèi)服務類采購規(guī)模小，與社會經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)不相吻合，未來擴規(guī)模的潛力很大。”國際關(guān)系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇認為，政府采購規(guī)模應當與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，與宏觀財政政策相吻合。可以推斷，在著力打造中國經(jīng)濟升級版的大背景下，在財政政策重點轉(zhuǎn)移到結(jié)構(gòu)性減稅、加大民生領(lǐng)域投入、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、嚴格財政收支管理的發(fā)展方向上，工程類和服務類將是未來政府采購規(guī)模增長點，也是塑造政府采購“完美體形”的重點和突破口。

具體來講，在政府過“緊日子”思想的指導下，繼續(xù)壓縮“三公”經(jīng)費等政府一般性支出已是必然。而分析政府采購品目分類表，可以發(fā)現(xiàn)，貨物類部分品目屬于政府的一般性支出，比如車輛、辦公設備、通用設備等，未來增長的空間有限，有些可能會是“零增長”。但涉及民生工程，比如城鄉(xiāng)基礎設施、公共服務場館建設等，依然會保持相關(guān)可觀的增長態(tài)勢。另外，公共服務的采購規(guī)模也在不斷擴展，比如財政部在《中央預算單位2013-2014年政府集中采購目錄及標準》中新增了“合同能源管理”品目，上海市在集中采購目錄中增加了會展、節(jié)能、課題研究、社區(qū)服務、城市維護服務、公益服務、規(guī)劃編制服務等品目。

同時，政府采購擴面增量還不斷迎來國家層面的政策利好。近日召開的國務院常務會議提出，政府可通過委托、承包、采購等方式購買公共服務，未來將著重在市政地下管網(wǎng)建設和改造、污水和垃圾處理、燃氣和供熱老舊管網(wǎng)改造、軌道交通以及城市電網(wǎng)等方面加強投資，擴大外包比例。有專家粗略估算，本次會議涉及的投資規(guī)模有可能超過4萬億元，通過參與這些項目，政府采購規(guī)模還有10%以上的提升空間。

上海財經(jīng)大學教授劉小川認為，如果將教育、醫(yī)療、科技等基本公共服務都納入政府購買范疇，那么政府采購規(guī)模達到財政支出比重的30%—40%，應該問題不大。

此外，在區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)方面，2012年中西部地區(qū)政府采購規(guī)模增幅明顯提高，比如江西省增長199%，重慶市增長103.3%，海南省增長102.4%，而江蘇、山東、浙江、廣東等沿海發(fā)達地區(qū)則保持穩(wěn)定增長。“中西部地區(qū)政府采購規(guī)模的大幅增長，與財政投入方向和力度有關(guān)，地區(qū)出臺經(jīng)濟刺激方案帶動部分地區(qū)規(guī)模的增長，或是中央財政扶持力度加大。但是這并不能說明今后政府采購規(guī)模的主要增長地區(qū)是中西部。東部、中部和西部將根據(jù)自身發(fā)展的需要和特點，各有側(cè)重地進行擴面增量，比如東部地區(qū)更集中于服務類規(guī)模的擴大，中西部更多依靠基礎建設領(lǐng)域采購規(guī)模的增加。”劉小川如是說。

固本強基

工程和服務被視作今后政府采購規(guī)模增長的“兩翼”，但在專家看來，實現(xiàn)這兩類項目的擴面增量，還需要完善一系列的基礎工作。

劉小川認為，在工程類政府采購中，最重要的是理順《招標投標法》和《政府采購法》的關(guān)系，將兩法并軌，協(xié)調(diào)好部門利益關(guān)系，明確工程類項目統(tǒng)計范圍，理順工程類采購監(jiān)管機制，拓展政府采購工程項目管理范圍。

在服務類采購方面，范圍界定模糊和標準不統(tǒng)一是制約發(fā)展的瓶頸。政府購買公共服務，是解決服務類采購擴面增量難問題的有效手段，也是推動政府職能轉(zhuǎn)變的要求。當務之急是要制訂公共服務購買標準和購買主體的門檻標準。

“《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》雖然規(guī)定了服務類采購的一套程式，但是服務類采購不適合剛性管理，公開招標、最低價中標等并不適合服務采購，應該針對其特點單獨制訂管理方法，在政府采購非招標方式管理辦法或者政府采購實施條例中進行改進和明確。”趙勇補充說。

此外，在政府采購統(tǒng)計范圍方面，趙勇表達了個人的觀點：按照國際口徑，未來政府采購的規(guī)模應該將國有企業(yè)的采購納入，這首先要對企業(yè)進行科學的分類，比如可將國有企業(yè)分成壟斷型和競爭型兩類，壟斷型國企由于占用了大量公共資源、行政資源，因而應該被納入政府采購的統(tǒng)計范圍。另外，部分軍事采購也應該納入政府采購的統(tǒng)計范圍。