美國版的框架協(xié)議采購

編者按:

當(dāng)前，我國的協(xié)議供貨模式因為價格高、監(jiān)管難等問題，飽受爭議，未來走向牽動人心。那么，有著成熟政府采購制度的美國在應(yīng)用這種采購工具方面能夠給我們提供怎樣的參照？

美國版的框架協(xié)議采購

如今，框架協(xié)議采購因程序簡單、方便快捷的特點，在多個國家廣泛使用，被列入聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《公共采購示范法》加以推廣。作為美國聯(lián)邦采購的執(zhí)行機構(gòu)，聯(lián)邦總務(wù)署（GSA）了為更好地服務(wù)各政府部門，通過實施不確定交付合同、總務(wù)署計劃、一攬子采購協(xié)議與全政府采購合同在內(nèi)的締約工具,充分發(fā)揮出了框架協(xié)議采購的優(yōu)勢。

不確定交付合同：保持資源持續(xù)供應(yīng)

采購單位在一定期間內(nèi)具有采購需求，卻無法預(yù)先確定具體交貨時間或需求數(shù)量時，怎么辦？美國政府采購制度給出的解決辦法是簽訂不確定交付合同。

不確定交付合同最早由美國國防部在北大西洋公約組織中提出，并于1981年出現(xiàn)在聯(lián)邦采購中，起初多被國防部用于安裝維護、小型維修與建筑項目等，后來逐漸擴展至貨物和服務(wù)項目。保持資源的持續(xù)供應(yīng)是簽訂不確定交付合同的主要目的，通過可靠來源持續(xù)提供產(chǎn)品與服務(wù)，合同流程精簡并能通過數(shù)量優(yōu)勢獲得價格折扣，合同商交付的貨物和服務(wù)能直達使用者，幫助政府減少不必要的倉儲。由于需求量與交付時間都十分靈活，采購人可以在需求發(fā)生后再下訂單。

根據(jù)《聯(lián)邦采購條例》(Federal Acquisition Regulation,簡稱FAR)的規(guī)定，不確定交付合同通常分為3種類型，即確定數(shù)量合同、需求合同與不確定數(shù)量合同。

確定數(shù)量合同規(guī)定在確定期間內(nèi)應(yīng)交付特定確定數(shù)量的貨物或服務(wù)，在收到指令后，在指定地點安排交付或履約。運用此類合同的條件為政府必須事先預(yù)估需求數(shù)量。

需求合同與不確定數(shù)量合同則在交付量上與交付時間上具有更多靈活性，允許需求產(chǎn)生后再下訂單，最常被聯(lián)邦行政機構(gòu)使用。FAR中規(guī)定，如果政府需要多次采購，但不能明確特定期間特定政府活動所需貨物或服務(wù)的準確數(shù)量時，可使用需求合同。為使投標(biāo)人和承包人獲取信息，合同官員應(yīng)在招標(biāo)和合同中說明符合實際的總估計額，同時規(guī)定承包人交付、政府訂購義務(wù)的最高限價，合同還可明確規(guī)定政府在特定期間可能訂購的最大數(shù)量或最小數(shù)量。由于締約期存在許多不確定因素，而機構(gòu)必須提前給出明確的采購需求，這種情況下，一些采購機構(gòu)可以不必全部從締約供應(yīng)商中購買，而從其他采購源獲得需求，其關(guān)鍵在于政府能否在不違反合約的情況下滿足內(nèi)部需求。

不確定數(shù)量合同多用于服務(wù)類與建筑工程類項目，聯(lián)邦政府可根據(jù)合同基本要求，根據(jù)個體需求下達交貨單合同或任務(wù)單合同，承包商負責(zé)直接向采購方交付貨物或服務(wù)。由于不確定數(shù)量合同在數(shù)量與交付時間上都有充分的靈活度，采購方只需達到指定購買限額即可，因此常用于購買者在合同期內(nèi)無法精確計算采購量的項目。此類合同的授予期通常以年度或可選年計算，數(shù)量范圍可以單品數(shù)量（貨物類）或美元（服務(wù)類）表示。

然而，無論是簽訂哪種類型的不確定交付合同并不意味著一勞永逸。“任務(wù)單合同中對采購最低限額的規(guī)定很容易產(chǎn)生問題。” Blank Rome Comisky& McCauley LLP律師事務(wù)所合伙人羅伯特·弗萊林表示，政府觀念中公正的最低限額通常與締約商認為承擔(dān)合同所付出的固定成本發(fā)生沖突。雙方的需求矛盾需要在締約之前得以解決。另一個容易產(chǎn)生的問題在于，當(dāng)供應(yīng)商準備了最高訂購量的產(chǎn)品，但政府只采購了最低限額的需求。比如，政府確定任務(wù)訂單時確定訂購最高200萬美金的零件，而最后只采購了100萬美金的零件，這會使投入大量資源的供應(yīng)商陷入嚴重的財務(wù)危機，而政府卻不承擔(dān)任何責(zé)任。

總務(wù)署計劃：長期供貨合約

不確定交付合同雖然能夠解決交貨時間或需求數(shù)量不確定的問題，但也存在固定周期內(nèi)（通常5年以下）限制其他供應(yīng)商競爭的問題。聯(lián)邦服務(wù)總署實施的以簡化采購為目的的總務(wù)署計劃（GSA Schedules），恰恰解決了這種問題。通過這一計劃，聯(lián)邦服務(wù)總署代表聯(lián)邦政府與供應(yīng)商建立長期合同關(guān)系，為100多個聯(lián)邦機構(gòu)提供1100多萬種產(chǎn)品和服務(wù)，遍布全球的美國聯(lián)邦機構(gòu)可以方便地登錄聯(lián)邦服務(wù)總署網(wǎng)上采購系統(tǒng)，直接向供應(yīng)商訂購，而不需要與供應(yīng)商另行洽商，也不需要與聯(lián)邦服務(wù)總署簽訂合同。在1994年美國出臺《聯(lián)邦采購簡化法案》后，總務(wù)署計劃的使用頻率大為增長，成為規(guī)模最大、涉及采購品目最多的采購工具。

在總務(wù)署計劃執(zhí)行過程中，GSA要求所有締約供應(yīng)商提交一份“授權(quán)的聯(lián)邦供應(yīng)計劃價格清單”，內(nèi)容涉及其提供的所有貨物和服務(wù)，方便各聯(lián)邦政府檢索需求并直接下訂單。在GSA提供的在線采購系統(tǒng)GSA Advantage上，聯(lián)邦機構(gòu)可檢索到從辦公用品、復(fù)印紙、計算機到會計服務(wù)、平面設(shè)計甚至景觀美化服務(wù)等產(chǎn)品與服務(wù)信息，審查交付后，直接下訂單并使用采購卡支付。

對于聯(lián)邦客戶來說，通過總務(wù)署計劃可以深刻感受到價格方面的優(yōu)勢，不僅如此，還能在訂單層面上獲得專業(yè)的需求定制，同時，大量的品牌選擇也為聯(lián)邦客戶帶來更多自由。而節(jié)約時間也是該工具的一大優(yōu)勢，采購單位在兩周內(nèi)便可完成從下訂單到收到貨品與服務(wù)的全過程。

與此同時，一系列的電子化采購工具還能被用于識別資質(zhì)高的供應(yīng)商，由于引入大量供應(yīng)商，競爭和透明度的增強有助于實現(xiàn)社會經(jīng)濟價值；而自助服務(wù)式的購買增強了聯(lián)邦機構(gòu)對采購活動的控制能力，包括需求狀況、評估、合同授予與管理等。

一攬子采購協(xié)議：滿足重復(fù)采購需求

通過實施總務(wù)署計劃，GSA與諸多承包商建立了長期合同關(guān)系，聯(lián)邦機構(gòu)基于此背景與GSA伙伴供應(yīng)商通過開設(shè)“信用賬戶”建立一攬子采購協(xié)議（BPA）,將預(yù)期發(fā)生的零星采購集合在一個采購協(xié)議中，與一個或多個計劃承包商簽訂并確定品目、預(yù)計數(shù)量、價格折扣等，然后逐筆實施，這是一種滿足貨物和服務(wù)預(yù)期重復(fù)需求的簡化方法。

由于BPA締約商都是總務(wù)署計劃的合作伙伴，因此總務(wù)署計劃中的既有交易條款在建立BPA時無需再重復(fù)。BPA將多次需求集中在一次協(xié)議中，協(xié)議期內(nèi)采購單位無論單筆采購量多少，都可以獲得“團購”價格，同時減少了查找貨源、協(xié)商談判及重復(fù)支付與結(jié)算的步驟，大大節(jié)約了合同管理成本，因此頗受采購方與供應(yīng)商的青睞。

在何種情況下合同官員會考慮使用BPA？對此，F(xiàn)AR中明確了4種情形：一是所采購的通用貨物或服務(wù)中項目種類很多，但無法提前知曉確切項目、數(shù)量及交貨要求，且差別較大。二是需要為規(guī)定區(qū)域內(nèi)沒有或需要授權(quán)采購的一個或多個部門或項目提供商業(yè)供應(yīng)來源。三是使用該程序能避免填寫大量采購訂單。四是重復(fù)購買同種貨物或服務(wù)時，發(fā)現(xiàn)沒有與之匹配的需求合同。

根據(jù)規(guī)定，BPA持續(xù)時間通常不應(yīng)超過5年，但為滿足項目要求也可以有例外。BPA簽訂后，訂貨方須至少每年審查協(xié)議一次。 

與總務(wù)署計劃不同在于，BPA是在個體機構(gòu)層面上進行協(xié)商，僅有小部分聯(lián)邦機構(gòu)能通過該協(xié)議下訂單。而總務(wù)署計劃則只能單獨與GSA進行談判，合同一旦簽訂，任何聯(lián)邦機構(gòu)都可以從締約商處購買。另一個不同點在于，BPA訂單不能超過簡易采購門檻價（15萬美金），而總務(wù)署計劃則并無此限制。

全政府采購合同：專業(yè)IT解決方案

在一些情況下，政府會意識到某種類型產(chǎn)品與服務(wù)的集中購買會帶來客觀的規(guī)模效益。全政府采購合同（GWAC）是針對某機構(gòu)建立的、供政府范圍內(nèi)使用的信息技術(shù)的任務(wù)訂單或交付訂單，能在大量聯(lián)邦客戶與少數(shù)IT服務(wù)與產(chǎn)品供應(yīng)商之間建立長期穩(wěn)固的關(guān)系，以保證各聯(lián)邦機構(gòu)購買具有成本效益及創(chuàng)新優(yōu)勢的IT解決方案。其訂購程序適用于FAR16.505關(guān)于訂購的部分，除GSA外，美國國家衛(wèi)生研究院與美國宇航局也負責(zé)運營GWAC。 

GWAC屬于多項授予、不確定交付且不定量合同，幫助聯(lián)邦機構(gòu)在合同期內(nèi)購買不定量的IT產(chǎn)品或服務(wù)。GWAC同樣允許政府部門利用集中化購買力所帶來的價格優(yōu)勢，為遍布全球的聯(lián)邦機構(gòu)開發(fā)IT解決方案，這些締約任務(wù)可由機構(gòu)工作人員或GSA購買服務(wù)輔助部門協(xié)同完成，由于合同已事先簽訂，在GWAC下的購買無疑會為聯(lián)邦機構(gòu)節(jié)約大量時間與成本。此外，GWAC作為提前競爭型合同，提供一系列合同類型，包括固定價格、成本補償及勞動力時間等，使采購計劃的制定更為簡便。（朱穎編譯）