從重中間轉(zhuǎn)向首尾并重——關(guān)于強(qiáng)化政府采購(gòu)需求控制的探討

需求管理專題探討（1）

編者按：當(dāng)前，我國(guó)步入完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新時(shí)期，也是政府采購(gòu)制度改革深入推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期?？偨Y(jié)《政府采購(gòu)法》實(shí)施10余年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，政府采購(gòu)理論學(xué)者和實(shí)務(wù)部門(mén)日益認(rèn)識(shí)到需求管理的重要意義。鑒于此，本報(bào)從本期起，開(kāi)出“需求管理專題探討”欄目，敬請(qǐng)關(guān)注。

從重中間轉(zhuǎn)向首尾并重

——關(guān)于強(qiáng)化政府采購(gòu)需求控制的探討

本期嘉賓：  

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授  王叢虎

國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)  趙勇

上海金融學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)  章輝

黑龍江省政府采購(gòu)中心主任  張永平

上海市政府采購(gòu)中心綜合管理部副部長(zhǎng)  徐舟

山東省煙臺(tái)市政府采購(gòu)管理辦公室副主任  許奎山

海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司  彭時(shí)明

主持人： 

本報(bào)記者  賈璐 王童彥 朱穎

《政府采購(gòu)法》實(shí)施10余年來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)制度改革取得了顯著的成效，但也面臨著一些發(fā)展中的問(wèn)題。特別是，近年來(lái)被媒體曝出的“床塌塌”、“天價(jià)電腦”、盜版圖書(shū)等事件，讓政府采購(gòu)受到了許多社會(huì)質(zhì)疑。有學(xué)者提出，這些問(wèn)題發(fā)生的根源在于需求管理不足。那么，需求管理究竟具有怎樣的價(jià)值？今后的政府采購(gòu)實(shí)踐是否要打破以往的重視程序履行的做法？圍繞這些問(wèn)題，本報(bào)記者特邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家和一線操作者進(jìn)行深入探討。

◆豪華采購(gòu)?fù)癸@需求控制價(jià)值

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：如今，在網(wǎng)絡(luò)媒體上看到政府采購(gòu)的新聞報(bào)道，已不是什么新鮮事兒。但這些新聞報(bào)道，一般都以反映政府采購(gòu)問(wèn)題的面貌出現(xiàn)。比如，之前的所謂天價(jià)采購(gòu)、奢華采購(gòu)等等。那么，站在未來(lái)發(fā)展的角度，社會(huì)媒體或社會(huì)公眾反映的問(wèn)題，給我們帶來(lái)哪些思考？

張永平：近年來(lái)由于政府采購(gòu)信息公開(kāi)透明程度越來(lái)越高，公眾、媒體和投標(biāo)人參與監(jiān)督力度不斷加大，被曝光的天價(jià)采購(gòu)、奢華采購(gòu)現(xiàn)象越來(lái)越多，產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因是多方面的，我認(rèn)為，這些問(wèn)題與采購(gòu)需求管理的法律法規(guī)不健全、不完善有直接關(guān)系。全國(guó)目前沒(méi)有需求管理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，以及缺乏采購(gòu)人權(quán)力約束和責(zé)任追究機(jī)制。加強(qiáng)采購(gòu)需求管理是解決此類問(wèn)題的最有效和最直接的手段。

彭時(shí)明：天價(jià)采購(gòu)、奢華采購(gòu)問(wèn)題與需求管理有關(guān)，正因?yàn)槟壳暗姆审w系對(duì)采購(gòu)人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任沒(méi)有明確認(rèn)定，對(duì)采購(gòu)人具體采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范，而且采購(gòu)人對(duì)所要采購(gòu)的貨物、服務(wù)和工程往往缺乏專業(yè)知識(shí)，通過(guò)詢問(wèn)某家廠商提出采購(gòu)需求，影響了采購(gòu)結(jié)果的公平公正性，造成了天價(jià)采購(gòu)、奢華采購(gòu)的問(wèn)題。但是，這一問(wèn)題的產(chǎn)生不完全是因?yàn)樾枨蠊芾聿坏轿?，而是整個(gè)法規(guī)體系的問(wèn)題。重程序不是不對(duì)，問(wèn)題出在過(guò)于重視程序的形式，而忽視程序的科學(xué)性和合理性；缺乏后評(píng)估制度也是造成目前政府采購(gòu)公眾事件頻發(fā)的重要原因。

王叢虎：從源頭上看，如果能在需求上進(jìn)行科學(xué)合理的控制和評(píng)估，也就大大減少天價(jià)采購(gòu)、奢華采購(gòu)問(wèn)題發(fā)生的可能性。但是需求管理只能從源頭遏制，并不能根本解決此類問(wèn)題，還需要一系列的措施相配套。譬如，合同履行中，如果不能加強(qiáng)驗(yàn)收和監(jiān)督，同樣也會(huì)出現(xiàn)類似問(wèn)題。

◆立法重心失調(diào)

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：剛才各位嘉賓都提到豪華采購(gòu)等問(wèn)題與需求控制的關(guān)聯(lián)，那么，請(qǐng)問(wèn)造成需求控制不足的原因有哪些？

趙勇：一個(gè)完整的采購(gòu)過(guò)程包括明確采購(gòu)目標(biāo)、組建采購(gòu)機(jī)構(gòu)、編制采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)實(shí)施、采購(gòu)后評(píng)價(jià)5個(gè)階段。所謂需求管理屬于其中第3個(gè)階段的內(nèi)容。編制采購(gòu)計(jì)劃的基礎(chǔ)有兩個(gè)：一是明確采購(gòu)需求，二是了解供應(yīng)市場(chǎng)狀況。而采購(gòu)計(jì)劃的主要內(nèi)容包括：采購(gòu)對(duì)象(貨物、工程或服務(wù))、采購(gòu)規(guī)模(數(shù)量)、采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)的方式、采購(gòu)周期(包括時(shí)間、進(jìn)度表)、采購(gòu)文件等。我們以前的采購(gòu)管理，無(wú)論是采購(gòu)人還是監(jiān)管部門(mén)，都只將重點(diǎn)僅僅放在了采購(gòu)實(shí)施階段。究其原因主要是我國(guó)開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)、建立政府采購(gòu)制度的時(shí)間較短，對(duì)于政府采購(gòu)的理解不夠深入。在理論界，相應(yīng)的學(xué)科及理論體系沒(méi)有建立起來(lái)，實(shí)踐工作缺乏理論的指導(dǎo)。其弊端近年來(lái)已經(jīng)逐步顯現(xiàn)：政府采購(gòu)已經(jīng)變成了走形式，偏離了采購(gòu)本身對(duì)于質(zhì)量、時(shí)間和價(jià)格的基本要求。

張永平：目前的政府采購(gòu)仍缺乏綜合配套的管理體制和政府采購(gòu)的運(yùn)行機(jī)制，存在著需求參數(shù)由采購(gòu)人提出，集采和代理機(jī)構(gòu)照單抓藥，出了問(wèn)題都由采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)承擔(dān)的現(xiàn)象。其根本原因是政府采購(gòu)的法律法規(guī)和制度建設(shè)不到位，《政府采購(gòu)法》賦予采購(gòu)人提出需求和參與評(píng)審的權(quán)力過(guò)大，通用貨物的采購(gòu)還沒(méi)有全部納入集中采購(gòu)，沒(méi)有執(zhí)行統(tǒng)一的需求標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有實(shí)行用戶申領(lǐng)，實(shí)物配發(fā)制度。

許奎山：目前我國(guó)政府采購(gòu)相關(guān)法律和制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，是對(duì)采購(gòu)過(guò)程的約束和規(guī)范，即對(duì)具體采購(gòu)環(huán)節(jié)、政府采購(gòu)過(guò)程與方式的規(guī)范和管理，而真正的政府采購(gòu)科學(xué)化管理應(yīng)該從該不該買、買什么這個(gè)需求環(huán)節(jié)開(kāi)始。在現(xiàn)行的政府采購(gòu)體制中，除采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品時(shí)法律明確規(guī)定必須實(shí)行專家論證外，對(duì)于其他項(xiàng)目的采購(gòu)需求的確認(rèn)階段，法律沒(méi)有要求進(jìn)行論證。

徐舟：我認(rèn)為，原因主要有以下幾方面：一是《政府采購(gòu)法》的導(dǎo)向問(wèn)題，法律條文本身就體現(xiàn)了重過(guò)程、輕結(jié)果，僅對(duì)締約過(guò)程進(jìn)行規(guī)范，其余的履約管理、執(zhí)行等適用于《合同法》，至于采購(gòu)結(jié)果合理與否不是政府采購(gòu)的內(nèi)容。二是無(wú)責(zé)任主體，在實(shí)踐中需求出問(wèn)題，采購(gòu)人不承擔(dān)任何責(zé)任。三是集采機(jī)構(gòu)職能弱化，對(duì)需求無(wú)權(quán)管理。四是標(biāo)準(zhǔn)缺失，沒(méi)有統(tǒng)一的采購(gòu)配置標(biāo)準(zhǔn)。

王叢虎：我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)踐中的確存在重過(guò)程、輕結(jié)果，重合同訂立、輕合同履約，重程序履行、輕需求控制問(wèn)題，究其原因是多方面，但主要還是法律制度、政府采購(gòu)體制、監(jiān)督機(jī)制、利益團(tuán)體等方面的原因。具體而言，第一，法律制度上對(duì)于合同履行的監(jiān)督、需求控制等問(wèn)題沒(méi)有做出具體規(guī)定，而且《政府采購(gòu)法》作為實(shí)體法、統(tǒng)領(lǐng)法的地位并沒(méi)有得以體現(xiàn)，與《招標(biāo)投標(biāo)法》、《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)的銜接不夠。第二，政府采購(gòu)體制不夠順暢也是導(dǎo)致這些現(xiàn)象的重要原因。政府采購(gòu)作為一項(xiàng)重要的政策工具，不同于一般的財(cái)政政策，而是需要一系列配套措施，尤其是政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)的權(quán)威性、執(zhí)行組織的高度集中性、領(lǐng)導(dǎo)體制的順暢性等是最為關(guān)鍵因素。但是，這些在我國(guó)政府采購(gòu)發(fā)展之初都不具備。第三，監(jiān)督機(jī)制失靈。政府采購(gòu)實(shí)踐中，由于財(cái)政政策和政府采購(gòu)政策功能實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督機(jī)制不暢、監(jiān)督重點(diǎn)環(huán)節(jié)被忽略或遺漏等，出現(xiàn)各種問(wèn)題也就不可避免。第四，各個(gè)利益集團(tuán)本位利益思想嚴(yán)重。我國(guó)政府采購(gòu)現(xiàn)有的條塊分割、利益割據(jù)、互不相讓，已經(jīng)構(gòu)成極大危害。

重過(guò)程、輕結(jié)果等問(wèn)題的存在，潛在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)：第一，使得政府采購(gòu)政策功能難以發(fā)揮。近年來(lái)我調(diào)研發(fā)現(xiàn)，《政府采購(gòu)法》的立法目的和財(cái)政部門(mén)為了落實(shí)政府采購(gòu)政策而頒布的標(biāo)準(zhǔn)在有些地區(qū)形同虛設(shè)，沒(méi)有得以落實(shí)。第二，使得從預(yù)算、計(jì)劃、合同履行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的腐敗問(wèn)題難以顯現(xiàn)，也就無(wú)從查處。第三，嚴(yán)重影響政府采購(gòu)的公信力和政府的威信。

◆從重中間到首尾并重

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：在《政府采購(gòu)法》實(shí)施步入第二個(gè)十年后，我們應(yīng)該從哪些方面解決實(shí)踐中的種種問(wèn)題？加強(qiáng)需求管理是否勢(shì)在必行？

趙勇：隨著采購(gòu)實(shí)踐的豐富、采購(gòu)問(wèn)題的暴露、對(duì)采購(gòu)理解的深入，加強(qiáng)需求管理是必然的趨勢(shì)。

王叢虎：我也認(rèn)為，需求管理應(yīng)該成為今后政府采購(gòu)改革的重點(diǎn)。因?yàn)?，這不僅關(guān)乎政府的公信力、財(cái)政資金節(jié)約，而且是我國(guó)預(yù)算改革的重要內(nèi)容。

張永平：政府采購(gòu)的科學(xué)化、精細(xì)化管理應(yīng)從需求的標(biāo)準(zhǔn)化環(huán)節(jié)抓起。政府采購(gòu)的基礎(chǔ)是確立需求，需求管理是采購(gòu)的前提條件。當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)制度暴露出不少問(wèn)題，但最迫切的還是要填補(bǔ)法律制度在需求管理環(huán)節(jié)的空白。政府采購(gòu)最終是為了恰當(dāng)?shù)貪M足政府部門(mén)履行公共職責(zé)的需要，首先是要科學(xué)地解決好采購(gòu)什么、采購(gòu)多少、為何采購(gòu)的問(wèn)題。

章輝：《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施僅10年有余，可以說(shuō)，我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)仍處在初創(chuàng)階段。一般而言，政府采購(gòu)初期的工作重點(diǎn)大多是完善規(guī)則、擴(kuò)圍和增量，體現(xiàn)在具體工作實(shí)施方面，就是重視過(guò)程建設(shè)、重合同訂立和重程序履行。但隨著政府采購(gòu)規(guī)模的增加、范圍的擴(kuò)大，政府采購(gòu)的社會(huì)關(guān)注度也在不斷增加，要求政府采購(gòu)不僅要重視數(shù)量，而且要重視質(zhì)量，實(shí)踐中要求政府采購(gòu)切實(shí)發(fā)揮提高政府采購(gòu)資金使用效益功能的呼聲也日益高漲。政府采購(gòu)工作要順應(yīng)發(fā)展的需要，及時(shí)轉(zhuǎn)移工作重心，即由初期的“重過(guò)程、輕結(jié)果，重合同訂立、輕合同履約，重程序履行、輕需求控制”轉(zhuǎn)向“過(guò)程結(jié)果并重，合同訂立和合同履約并重，程序履行與需求控制并重”。如果仍然延續(xù)既往的做法，那么政府采購(gòu)中無(wú)預(yù)算或超預(yù)算采購(gòu)、采購(gòu)周期長(zhǎng)、采購(gòu)程序繁瑣、部分采購(gòu)產(chǎn)品價(jià)高質(zhì)差、采購(gòu)中地方（行業(yè)）保護(hù)、售后服務(wù)差、采購(gòu)中的串謀與勾結(jié)等方面的問(wèn)題，必然會(huì)隨著政府采購(gòu)規(guī)模增加和范圍擴(kuò)大而放大，其帶來(lái)的社會(huì)不良影響也會(huì)放大。