關(guān)于我國政府采購集中度問題的思考

關(guān)于我國政府采購集中度問題的思考

■ 王力達(dá) 郭俊杰

《政府采購法》自2003年實(shí)施以來，以公開競爭為核心、以“管采分離”機(jī)制為支撐的政府采購制度體系逐步完善，實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合的政府采購模式基本建立，政府采購制度改革取得明顯成效。據(jù)《中國政府采購報(bào)》報(bào)道,2012年全國政府采購規(guī)模為13977.7億元，其中政府集中采購金額為9113.1億元，集中采購占政府采購總額的比例為65.2%。從數(shù)字表面上看，集中采購在采購規(guī)模中占比似乎偏高，但是，由于我國政府采購總規(guī)模占GDP和財(cái)政支出的比重仍然較低、國內(nèi)和國外政府采購集中度的內(nèi)涵不同、政府集中采購目錄存在局限性等因素，我國政府采購集中度非但不存在過高的問題，反而存在需要進(jìn)一步強(qiáng)化集中采購的問題。

一、我國政府采購集中度仍有待提高

我國政府采購制度實(shí)施以來，政府集中采購規(guī)模不斷擴(kuò)大，采購金額逐年增長，保持了健康、穩(wěn)定發(fā)展，但是與國外實(shí)行集中采購體制的國家相比，大量本應(yīng)屬于政府集中采購范疇的項(xiàng)目還未納入集中采購，政府采購集中度仍有待提高。

（一）我國政府采購規(guī)模占GDP和財(cái)政支出的比重較低

隨著《政府采購法》的貫徹實(shí)施，我國政府采購的范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大，全國政府采購規(guī)模由2002年的1009億元增加到2012年的13977.7億元，但是與國外發(fā)達(dá)國家相比，我國政府采購的規(guī)模和比例仍然相對(duì)較小。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國家政府采購的規(guī)模一般為GDP的10%以上，或占到當(dāng)年財(cái)政支出的30%～40%。2012年我國GDP總量為51.93萬億元，財(cái)政支出為12.57萬億元，政府采購占GDP的比重僅為2.7%，占財(cái)政支出的比重僅為11.1%，政府采購的規(guī)模發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｄ壳?，在大量的工程?xiàng)目和財(cái)政性資金支出項(xiàng)目仍然沒有納入政府采購范疇、政府采購規(guī)模相對(duì)較小的情況下，僅僅以政府采購信息統(tǒng)計(jì)數(shù)字片面計(jì)算政府集中采購占政府采購的比重，不具有實(shí)際說服力。

（二）我國政府集中采購的比例明顯偏低

歐美等國家的政府采購范疇，不但包括政府部門，也包括國有企業(yè)，這是我國政府采購與歐美國家的顯著區(qū)別。因此，如果按照歐美等國家的標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算政府集中采購比例時(shí)，總采購金額不但包括政府采購的金額，還包括執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》的工程項(xiàng)目和國家壟斷性的公共服務(wù)型企業(yè)，如通訊、電力、石油、銀行等行業(yè)的企業(yè)采購。據(jù)中國物流與采購聯(lián)合會(huì)估算，2011年中國公共采購市場規(guī)模超過了7萬億元，是政府采購金額的6倍左右，按此計(jì)算，我國政府集中采購的比例僅在10%左右，遠(yuǎn)低于韓國等實(shí)施政府集中采購體制的國家。對(duì)于我國這樣一個(gè)單一制和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不完善的國家來說，政府集中采購的比例明顯偏低。

（三）中央預(yù)算單位的政府采購集中度低于全國水平

中央預(yù)算單位分布范圍廣，數(shù)量眾多，這些采購單位不僅包括京內(nèi)預(yù)算單位，還包括廣大二級(jí)及以下的京外預(yù)算單位。由于中央預(yù)算單位的集中采購目錄偏窄、部分單位依法采購意識(shí)不強(qiáng)、采購計(jì)劃缺乏約束力和規(guī)避集中采購現(xiàn)象依然存在等原因，中央預(yù)算單位政府采購集中度較低。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于中央集中采購機(jī)構(gòu)2011、2012年度工作考核情況的報(bào)告》，2011年和2012年中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心和中直機(jī)關(guān)采購中心采購金額為406億元，占中央單位采購總規(guī)模比例僅為30.6%；如果剔除不屬于集中采購目錄中的工程項(xiàng)目（2011年和2012年共約100億元），集中采購占總采購金額的比例也就在23%左右，這與全國集中采購平均比例相差甚遠(yuǎn)。

（四）目錄制導(dǎo)致集中采購的范圍較為狹窄

我國集中采購的范圍由省級(jí)或以上人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布的集中采購目錄確定，這種依靠目錄的方式造成了我國集中采購的范圍較為狹窄。一是集中采購目錄采用列舉方式限制了集中采購的范圍。國外集中采購一般設(shè)定一個(gè)采購預(yù)算的限額標(biāo)準(zhǔn)，只要在限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物和服務(wù)均屬于集中采購的范圍。我國采用目錄列舉品目的形式來確定政府集中采購的范圍，這種方式造成集中采購范圍較小。二是部門集中采購目錄相對(duì)較大。從國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央預(yù)算單位2013-2014年政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)的通知》看，集中采購目錄中僅有35種品目，而部門集中采購目錄中有192種品目，是集中采購目錄中項(xiàng)目品目數(shù)量的5.5倍。三是集中采購目錄制定未全面考量政府采購的政策功能。政府采購目標(biāo)具有多重性，對(duì)于集中采購目錄的制定，除提高政府采購資金的使用效益目標(biāo)外，還應(yīng)包括政府采購在廉政建設(shè)、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等方面的作用。

（五）社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)僅對(duì)集中采購起輔助作用

從發(fā)達(dá)國家的情況看，無論是美國、歐盟，還是韓國，均不存在委托社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)處理投標(biāo)、評(píng)標(biāo)的情況，也不存在組織招標(biāo)投標(biāo)的社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)。目前，我國社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)存在著嚴(yán)重的資質(zhì)造假、鋌而走險(xiǎn)、操作不規(guī)范等問題，根據(jù)國家審計(jì)署發(fā)布的《2011年審計(jì)報(bào)告》,在財(cái)政部授予甲級(jí)資格的633家采購代理機(jī)構(gòu)中，有129家社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納證明與實(shí)際繳納情況不符。在近期財(cái)政部等四部委開展的政府采購甲級(jí)代理機(jī)構(gòu)專項(xiàng)檢查中，全國共隨機(jī)抽取129家甲級(jí)代理機(jī)構(gòu)，其中有56家政府采購甲級(jí)代理機(jī)構(gòu)提供的專職人員社保證明材料與事實(shí)不符而被取消資格，違規(guī)比例高達(dá)43.4%。針對(duì)這些問題，需要加大整頓和管理的力度，規(guī)范社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的行為，凈化政府采購行業(yè)的不良空氣。同時(shí)，社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)參與政府采購，只能是政府集中采購的補(bǔ)充和輔助，而不應(yīng)成為政府采購的主體和主流。

二、集中采購是政府采購制度發(fā)展的必經(jīng)階段

世界各國的政府采購模式不能一概而論，基于各自國家的歷史原因和國情特點(diǎn)，在不同的歷史階段具有不同的組織形式。但是，無論從美國、西班牙等西方發(fā)達(dá)國家，還是韓國等新興發(fā)展國家的采購實(shí)踐來看，大多數(shù)國家都曾經(jīng)歷了一個(gè)時(shí)間相對(duì)較長的政府集中采購階段；即使現(xiàn)在以分散采購為主、集中采購為輔的國家，在政府采購制度改革的早中期也是實(shí)行以集中采購為主的采購模式。發(fā)達(dá)國家雖然在政府體制、運(yùn)行機(jī)制與我國不同，但其在政府采購領(lǐng)域的一些成功經(jīng)驗(yàn)和做法，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

（一）美國政府采購情況

美國自實(shí)施政府采購制度以來，政府采購先后經(jīng)歷了三個(gè)比較明顯的階段，分別是分散采購階段、集中采購階段、集中采購和分散采購相結(jié)合階段。自美國獨(dú)立至1948年期間，美國聯(lián)邦政府實(shí)行完全分散采購模式，各個(gè)獨(dú)立部門有較大的采購自主權(quán)，缺乏統(tǒng)一有效的組織，無法獲得集中采購的規(guī)模效益和進(jìn)行有效的管理與監(jiān)督。為解決分散采購存在的弊端，美國于1949年成立了聯(lián)邦總務(wù)署作為聯(lián)邦政府的集中采購機(jī)構(gòu),專門負(fù)責(zé)為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)采購貨物和服務(wù)，美國政府采購從此進(jìn)入了一個(gè)長期高度集中的階段。隨著市場經(jīng)濟(jì)的成熟和法律規(guī)章的完善，聯(lián)邦政府于1994年調(diào)整了政府集中采購政策，政府采購由強(qiáng)制性集中采購發(fā)展為非強(qiáng)制性的集中采購。

（二）韓國政府采購情況

韓國自1949年1月一直實(shí)行高度集中統(tǒng)一的政府采購管理體制。調(diào)達(dá)廳是韓國負(fù)責(zé)政府集中采購工作的唯一機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)購買與供給政府物品，采購政府主要建筑工程，管理和審計(jì)政府資產(chǎn)等。除調(diào)達(dá)廳以外，韓國沒有實(shí)施政府采購的其他機(jī)構(gòu)，包括社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。韓國地方政府沒有獨(dú)立的政府采購機(jī)構(gòu)，中央調(diào)達(dá)廳對(duì)地方調(diào)達(dá)廳實(shí)行高度垂直管理。韓國沒有政府采購目錄，只有限額標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，按照有關(guān)法令，在韓國中央部門的政府采購中，對(duì)于價(jià)值在30億元韓元（約合1731萬元人民幣）以上的工程采購項(xiàng)目、1億韓元（約合57.7萬元人民幣）以上的貨物和服務(wù)采購，必須委托調(diào)達(dá)廳代為進(jìn)行。標(biāo)準(zhǔn)以下的采購項(xiàng)目，既可以由各部門自行采購，也可以委托調(diào)達(dá)廳代為采購。

（三）西班牙政府采購情況

西班牙政府采購局成立于1968年，隸屬于國家經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)部下的政府采購管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)中央政府及下屬各部門（約2500家采購人）政府集中采購目錄以內(nèi)貨物、服務(wù)和工程采購。國家經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)部各大區(qū)派出機(jī)構(gòu)下設(shè)專門的政府采購部門負(fù)責(zé)各大區(qū)集中采購，大區(qū)以下行政層級(jí)參加所屬大區(qū)的政府采購，不再單設(shè)集中采購機(jī)構(gòu)。中央政府采購局在政策制定、采購模式等方面對(duì)各大區(qū)政府采購起到輻射和指導(dǎo)作用，各大區(qū)可以參加中央政府的集中采購，也可以按照中央政府采購模式自行組織。政府采購局負(fù)責(zé)提出政府集中采購目錄，并根據(jù)每年執(zhí)行情況提出目錄調(diào)整意見。西班牙法律賦予集中采購機(jī)構(gòu)以采購人的身份實(shí)施采購，集中采購機(jī)構(gòu)全權(quán)代表各采購部門，完成采購預(yù)算核準(zhǔn)、采購程序制定、成交供應(yīng)商確定、采購合同簽署和出具支付憑證的全過程。

（四）英國政府采購情況

英國政府采購原先實(shí)行比較松散的管理體制，但是經(jīng)過長期的分散采購實(shí)踐后，分散采購的弊端逐漸顯現(xiàn)。2000年4月，英國在財(cái)政部設(shè)立了政府商務(wù)辦公室（OGC），負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)中央政府各部門的采購、國內(nèi)采購政策制定和培訓(xùn)等工作。2010年6月，為了更好地管理通用貨物與服務(wù)采購支出，增加政府與供應(yīng)商進(jìn)行價(jià)格談判時(shí)的籌碼，聯(lián)合執(zhí)政政府決定撤銷設(shè)在財(cái)政部的政府商務(wù)辦公室，將其原來承擔(dān)的采購職能與政府采購局等單位的職能合并，在英國政府內(nèi)閣辦公室下設(shè)立新的政府集中采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)——政府采購署（GPS)。政府采購署主要任務(wù)是為英國公共機(jī)構(gòu)提供采購節(jié)約服務(wù)，并專門為中央政府各部門提供集中采購服務(wù)。根據(jù)聯(lián)合執(zhí)政政府的指令，所有中央預(yù)算單位在采購?fù)ㄓ秘浳锖头?wù)時(shí)，必須通過政府采購署實(shí)行強(qiáng)制集中采購，不得自行進(jìn)行采購。

三、繼續(xù)堅(jiān)持政府集中采購為主體的發(fā)展方向

10年來的政府采購實(shí)踐證明，政府集中采購是符合立法本意、符合改革設(shè)計(jì)初衷、符合政府采購發(fā)展規(guī)律的模式選擇，在今后5年-10年甚至更長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持并進(jìn)一步明確為政府采購制度改革發(fā)展的方向。

第一，從我國實(shí)際情況看，社會(huì)法制意識(shí)不是很強(qiáng)，采購環(huán)節(jié)容易滋生腐敗；政府投資比重較大，政府對(duì)資源的配置作用較強(qiáng)，為了更好地體現(xiàn)財(cái)政支出的效益原則，實(shí)現(xiàn)政府采購經(jīng)濟(jì)杠桿作用，應(yīng)該更傾向于高度集中的政府采購模式。尤其是在當(dāng)前，我國仍處于政府采購制度實(shí)施的初期階段，通過強(qiáng)制推行集中采購，有利于政府部門盡快樹立法制觀念、規(guī)則意識(shí)；有利于更好地落實(shí)“管采分離”，強(qiáng)化制約機(jī)制，防范采購中的腐敗行為；有利于機(jī)構(gòu)改革精簡效能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；有利于增強(qiáng)政策的執(zhí)行力，充分發(fā)揮政府采購的制度優(yōu)勢(shì)。

第二，從集中采購的本源來看，政府采購的基本要義是“集中”，政府采購制度改革的初衷就是要推行集中采購，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在改革的初期就強(qiáng)調(diào)，“集中采購是政府采購的主要組織形式，要充分發(fā)揮集中采購機(jī)構(gòu)在政府采購中的重要作用”。國家為發(fā)展政府采購?fù)度肓舜罅康娜肆?、物力建立集中采購機(jī)構(gòu)，如果分散了，就難以實(shí)現(xiàn)建立這項(xiàng)制度的初衷。

第三，從集中采購的作用來看，集中采購是建立公共財(cái)政體制的直接手段，當(dāng)前，我國以部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購為主要內(nèi)容的公共財(cái)政體制正在建立和完善之中。作為內(nèi)容之一的政府采購，如果失去了“集中”的支撐，必然影響公共財(cái)政體制和政府采購規(guī)模效應(yīng)的提高，政策功能的發(fā)揮將無從談起。

第四，從發(fā)揮政府采購政策功能的角度來看，一是需要實(shí)行集中統(tǒng)一采購，以此聚集采購規(guī)模，增加對(duì)市場的影響力，沒有適度的規(guī)模，其作用必然受到限制；二是需要實(shí)施機(jī)構(gòu)不以盈利為目的，在組織和執(zhí)行采購中只以法律和政府政策為依據(jù)；而在營利性社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理采購的模式下，容易出現(xiàn)為獲取更多的代理業(yè)務(wù)，屈從采購人或某些供應(yīng)商的意愿，在執(zhí)行政府采購政策功能方面不作為或者做不當(dāng)讓步的情況；三是需要實(shí)施主體有一定程度的公權(quán)利，具有一定的強(qiáng)制性和監(jiān)督控制職能。由于達(dá)到公共政策目標(biāo)，可能會(huì)影響某些小集體或供應(yīng)商的利益，只有實(shí)施機(jī)構(gòu)具有為公共服務(wù)履行公共職責(zé)的權(quán)利，才能順利貫徹和落實(shí)政策功能作用。

第五，從政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變看，國務(wù)院明確要求2014年6月底前提出“整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)”的方案，建立公共資源交易平臺(tái)的目的是規(guī)范各類采購行為，統(tǒng)一操作流程，推動(dòng)資源共享，提高效能，其本質(zhì)是一個(gè)更大范圍的采購事務(wù)集中，與國外公共采購的本質(zhì)也是吻合的。集采機(jī)構(gòu)具有豐富的采購實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和相對(duì)完善的制度體系，以集采機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)組建公共資源交易平臺(tái)既符合《政府采購法》等相關(guān)法律的要求和行政體制改革精簡、統(tǒng)一、效能的基本原則，也有利于正在進(jìn)行的GPA談判和開放國內(nèi)市場后的應(yīng)對(duì)工作。

第六，從政府采購社會(huì)評(píng)價(jià)看，目前社會(huì)上存在一些對(duì)集中采購的負(fù)面聲音，但評(píng)價(jià)一項(xiàng)制度的優(yōu)劣應(yīng)看制度設(shè)計(jì)的初衷和本源。實(shí)行集中采購，表面看采購行為從分散走向了集中，實(shí)際上采購權(quán)力是從集中走向了分散，這就從制度設(shè)計(jì)上人為地將權(quán)力切分開來，這是最好的制約和監(jiān)督。集中采購所存在的一些問題是法律政策制定的不完備、執(zhí)行不到位的問題，應(yīng)該用改革和發(fā)展的眼光看待這些問題，堅(jiān)持在發(fā)展中解決這些問題。

綜上所述，政府集中采購符合我國政府采購制度改革的初衷，符合政府采購法立法的本意。目前，我國《政府采購法》實(shí)施時(shí)間只有短短的10年時(shí)間，以“集中采購為主、分散采購為輔”的采購模式剛剛建立，政府采購事業(yè)仍處于起步階段，我國政府采購總規(guī)模占GDP和財(cái)政支出的比重仍然偏小，政府采購集中度與國外實(shí)行政府集中采購制度的國家相比仍然有較大的差距，中央預(yù)算單位政府采購集中度更是亟待提高。因此，現(xiàn)階段的國情決定了我們必須堅(jiān)持以集中采購為主體的政府采購制度不動(dòng)搖，特別是在政府采購制度尚未全面、規(guī)范實(shí)施及整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)的情況下，必須繼續(xù)大力抓好集中采購工作，不斷提高政府采購集中度，促進(jìn)政府采購制度的健康發(fā)展。（作者單位：中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心）

本文僅代表作者觀點(diǎn)