政府采購(gòu)與國(guó)家安全有何關(guān)系

國(guó)家安全與政府采購(gòu)·探討

政府采購(gòu)與國(guó)家安全有何關(guān)系

■ 呂漢陽(yáng)

政府采購(gòu)的目的是為了維持政府辦公運(yùn)轉(zhuǎn)以及為社會(huì)提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，因此，其標(biāo)的、活動(dòng)以及信息都涉及政府行為和職能，不可避免地影響國(guó)家安全。而政府采購(gòu)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品等政策功能也對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、產(chǎn)業(yè)安全都有現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)影響。同時(shí)，政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整和政策功能發(fā)揮，又成為維護(hù)國(guó)家安全的重要工具。本文探討政府采購(gòu)與國(guó)家安全之間的關(guān)系，并揭示其相互作用機(jī)理和實(shí)踐互動(dòng)。

政府采購(gòu)本身的安全

安全就是沒(méi)有危險(xiǎn)的客觀狀態(tài)，既包括外在威脅的消解，也包括內(nèi)在疾患的消解。政府采購(gòu)本身的安全，首先是質(zhì)量安全或生產(chǎn)安全，即采購(gòu)的貨物、服務(wù)或工程質(zhì)量是過(guò)關(guān)的，不存在安全問(wèn)題或隱患，這是最基本的安全要求；其次是采購(gòu)標(biāo)的能夠滿足使用需求，保證其輔助政府辦公正常有效的運(yùn)轉(zhuǎn)；最后是物有所值，在滿足需求的同時(shí)，將成本控制在最佳的狀態(tài)。這三者都做到了，就可以說(shuō)實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)本身的安全。目前，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到1萬(wàn)多億元，其中有多少產(chǎn)品和服務(wù)是安全的？如果政府采購(gòu)的貨物、服務(wù)、工程存在安全隱患，將給國(guó)家?guī)?lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失。因此，政府采購(gòu)本身的安全是非常重要的問(wèn)題。

國(guó)家安全內(nèi)涵的新發(fā)展

國(guó)家安全是國(guó)家的基本利益，是一個(gè)國(guó)家處于沒(méi)有危險(xiǎn)的客觀狀態(tài)，也就是國(guó)家沒(méi)有外部的威脅和侵害也沒(méi)有內(nèi)部的混亂和疾患的客觀狀態(tài)。今年4月15日，中央國(guó)家安全委員會(huì)在北京召開(kāi)第一次會(huì)議，中央國(guó)家安全委員會(huì)主席習(xí)近平主持會(huì)議并發(fā)表重要講話。他首次提出了“總體國(guó)家安全觀”，并強(qiáng)調(diào)指出：“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國(guó)際安全為依托，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路?！彼€指出，構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國(guó)家安全體系。

“總體國(guó)家安全觀”全面繼承了前幾代黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于國(guó)家安全戰(zhàn)略思想的精華，同時(shí)，反映了國(guó)家安全的新現(xiàn)實(shí)和當(dāng)前的新要求。這說(shuō)明我國(guó)對(duì)國(guó)家安全內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)逐步擴(kuò)大。

政府采購(gòu)與經(jīng)濟(jì)安全

國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，是指經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代一國(guó)保持其經(jīng)濟(jì)存在和發(fā)展所需資源有效供給、經(jīng)濟(jì)體系獨(dú)立穩(wěn)定運(yùn)行、整體經(jīng)濟(jì)福利不受惡意侵害和非可抗力損害的狀態(tài)和能力。國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全作為國(guó)家安全體系的重要分支，其關(guān)注的首要主題是，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序是否存在重大隱憂，建基于公民整體利益之上的國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)利益是否受到威脅。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，并且日益融入世界經(jīng)濟(jì)體系，國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的內(nèi)涵外延、存在形態(tài)、外在表現(xiàn)以及維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的方式和手段均發(fā)生了巨大變化。

我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度尚不完善，“市場(chǎng)換技術(shù)”的策略效果不甚明顯，許多核心技術(shù)仍然受制于人。入世后，我國(guó)的外貿(mào)依存度迅速提高，石油、鐵礦石等大宗資源類產(chǎn)品依托于國(guó)際市場(chǎng)供給，勞動(dòng)密集型出口產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，不斷加強(qiáng)的國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)很容易使我國(guó)陷于被動(dòng)狀態(tài)。我國(guó)金融市場(chǎng)開(kāi)放度不斷加大，極易受?chē)?guó)際金融危機(jī)、債務(wù)危機(jī)的影響，金融系統(tǒng)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全中最敏感的領(lǐng)域之一。而且，外資利用效率不高、商業(yè)間諜猖獗、貿(mào)易摩擦日益增加、國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)言權(quán)微弱、對(duì)外投資風(fēng)險(xiǎn)控制力不強(qiáng)等，都使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)加大。

政府采購(gòu)具有公共性、規(guī)范性和導(dǎo)向性等鮮明特點(diǎn)，是集財(cái)政管理、產(chǎn)業(yè)政策和對(duì)外貿(mào)易政策于一體的國(guó)家公共管理制度，體現(xiàn)著政府的重要戰(zhàn)略意圖和政策優(yōu)先方向，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府履行職能的重要宏觀調(diào)控工具。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的一次講話里，曾經(jīng)提到宏觀經(jīng)濟(jì)的“四駕馬車(chē)”：投資、消費(fèi)、出口和采購(gòu)，將政府采購(gòu)與傳統(tǒng)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的“三駕馬車(chē)”并列，凸顯了政府采購(gòu)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的巨大政策功能。

發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能，是我國(guó)《政府采購(gòu)法》賦予政府采購(gòu)制度的重要任務(wù)之一，也是國(guó)家宏觀調(diào)控體系的重要內(nèi)容?！墩少?gòu)法》出臺(tái)以來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)制度初步發(fā)揮了應(yīng)有的政策功能，已從單純的財(cái)政支出管理手段向宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具轉(zhuǎn)變。政策功能的發(fā)揮大大拓展了政府采購(gòu)制度的作用面，提升了政府采購(gòu)制度在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位，增強(qiáng)了制度的生命力。因此，政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮有助于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全維護(hù)。

政府采購(gòu)與財(cái)政安全

財(cái)政安全問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)今世界大多數(shù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)重大問(wèn)題。經(jīng)過(guò)30多年改革開(kāi)放的中國(guó)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，財(cái)政取得的成就是有目共睹的，但問(wèn)題和困難也很多，許多深層次的問(wèn)題還沒(méi)有得到解決，財(cái)政安全面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

當(dāng)前，我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)尤為突出，主要特點(diǎn)是債務(wù)總規(guī)模大、具有隱蔽性和可轉(zhuǎn)移性、鄉(xiāng)村債務(wù)無(wú)力償還、或有負(fù)債嚴(yán)重影響地方財(cái)政安全等。

政府采購(gòu)作為政府財(cái)政支出的重要部分，其預(yù)算控制直接影響財(cái)政平衡和財(cái)政安全。節(jié)約資金是我國(guó)政府采購(gòu)制度的重要目標(biāo)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等制度設(shè)計(jì)和程序保障，近年來(lái)我國(guó)政府采購(gòu)為財(cái)政節(jié)約了寶貴的資金，保障了財(cái)政安全。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2012年全國(guó)政府采購(gòu)金額為13977.7億元，占全國(guó)財(cái)政支出和GDP的比重分別為11.1%和2.7%，實(shí)際采購(gòu)金額與采購(gòu)預(yù)算15828.5億元相比節(jié)約資金1850.8億元，節(jié)約率為11.7%。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，一國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)模一般占GDP的比例為10%－15%，而由于我國(guó)政府采購(gòu)制度尚不完善，諸多采購(gòu)仍然未納入政府采購(gòu)，目前政府采購(gòu)規(guī)模較小，未來(lái)增長(zhǎng)空間和潛力仍然很大。隨著政府采購(gòu)規(guī)模的增長(zhǎng)，其節(jié)約財(cái)政資金、維護(hù)財(cái)政安全的作用也將更為顯著。

政府采購(gòu)與產(chǎn)業(yè)安全

產(chǎn)業(yè)安全是指一國(guó)在對(duì)外開(kāi)放的條件下，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展進(jìn)程中，具有保持民族產(chǎn)業(yè)持續(xù)生存和發(fā)展的能力，始終保持著本國(guó)資本對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)主體的控制。產(chǎn)業(yè)安全的影響因素相當(dāng)復(fù)雜，基本上可以歸納為產(chǎn)業(yè)外部環(huán)境因素與產(chǎn)業(yè)內(nèi)部因素。其中，產(chǎn)業(yè)外部環(huán)境是影響產(chǎn)業(yè)安全的重要因素，主要是指產(chǎn)業(yè)的生存與發(fā)展環(huán)境、政府的產(chǎn)業(yè)與外資政策，以及跨國(guó)公司與外國(guó)直接投資進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的資本、技術(shù)、管理等狀況。

政府采購(gòu)作為產(chǎn)業(yè)政策工具，可以通過(guò)需求拉動(dòng)來(lái)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，政府采購(gòu)作為外資政策工具，可以通過(guò)限制產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向規(guī)范外資進(jìn)入并加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管，起到防止外商投資沖擊國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、威脅國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全的作用。政府采購(gòu)具有天然的采購(gòu)本地或本國(guó)商品和服務(wù)的傾向。事實(shí)上，大多數(shù)國(guó)家并沒(méi)有明文規(guī)定優(yōu)先采購(gòu)本國(guó)貨物和服務(wù)的規(guī)定，但出于多個(gè)方面的原因，采購(gòu)實(shí)體仍然會(huì)主動(dòng)地更多從本國(guó)或本地采購(gòu)。

政府采購(gòu)與信息安全

信息安全是指信息系統(tǒng)（包括硬件、軟件、數(shù)據(jù)、人、物理環(huán)境及其基礎(chǔ)設(shè)施）受到保護(hù)，不受偶然的或者惡意的原因而遭到破壞、更改、泄露，系統(tǒng)連續(xù)可靠正常地運(yùn)行，信息服務(wù)不中斷，最終實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)連續(xù)性。習(xí)近平指出，沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)安全就沒(méi)有國(guó)家安全?？梢?jiàn)，網(wǎng)絡(luò)和信息安全已成為國(guó)家安全的重要組成部分。信息化的快速推進(jìn)一方面促使國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等產(chǎn)生了巨大變革，另一方面也使這些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)π畔⒕W(wǎng)絡(luò)的依賴性越來(lái)越強(qiáng)。我們?cè)谙硎苄畔⒒瘞?lái)的開(kāi)放性、全球性、交互性、低成本等便利的同時(shí)，不得不直面其對(duì)國(guó)家信息安全帶來(lái)的威脅和挑戰(zhàn)。

美國(guó)是當(dāng)今世界最大的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控者，也是最大的網(wǎng)絡(luò)攻擊者，美國(guó)利用“棱鏡”項(xiàng)目在新興的互聯(lián)網(wǎng)“第五維戰(zhàn)場(chǎng)”排兵布陣，搶占信息的制高點(diǎn)，其核心目的在于維持和增強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間信息和行為的控制權(quán)，以維系其網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)地位。

目前，我國(guó)政府部門(mén)的信息安全防護(hù)主要通過(guò)加裝防火墻、入侵監(jiān)測(cè)設(shè)備等網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)產(chǎn)品來(lái)實(shí)現(xiàn)。這些技術(shù)手段可以在很大程度上保護(hù)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)免受病毒、黑客的攻擊、破壞和竊密，卻無(wú)法防護(hù)國(guó)外產(chǎn)品中預(yù)留的“安全漏洞”和“后門(mén)”程序。這使外國(guó)政府在戰(zhàn)爭(zhēng)等非常狀況下對(duì)我國(guó)的政務(wù)辦公網(wǎng)絡(luò)實(shí)施癱瘓性打擊成為可能。而且，國(guó)外企業(yè)及外資控股企業(yè)通過(guò)銷售產(chǎn)品，直接參與產(chǎn)品的售后服務(wù)，可以輕易掌握政府用戶的信息以及政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行狀況；在用戶保密意識(shí)不強(qiáng)的時(shí)候，涉及國(guó)家安全的信息、核心數(shù)據(jù)等都有可能遭到竊取。更有甚者，某些金融企業(yè)將部分信息系統(tǒng)的服務(wù)完全外包給國(guó)外公司，有的將銀行等數(shù)據(jù)存放在國(guó)外，致使國(guó)防、外交、個(gè)人隱私等信息可能通過(guò)金融數(shù)據(jù)外泄而間接暴露，對(duì)個(gè)人隱私、經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)防安全等造成了威脅?？梢?jiàn)，我國(guó)政府信息安全的長(zhǎng)城由國(guó)外產(chǎn)品組成，政府的許多核心信息數(shù)據(jù)處于“無(wú)防護(hù)的暴露狀態(tài)”。

政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)國(guó)貨政策和支持創(chuàng)新政策可以限制外國(guó)供應(yīng)商提供產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)信息安全的目的。美國(guó)及日本政府都通過(guò)政府采購(gòu)的手段，對(duì)非本國(guó)貨物設(shè)置嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，來(lái)維護(hù)本國(guó)的信息安全和經(jīng)濟(jì)利益，聯(lián)想和華為在美國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)受阻就是典型案例。2013年3月26日，奧巴馬簽署了一項(xiàng)新開(kāi)支法案，其中就包含一條禁止美國(guó)政府機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)與中國(guó)政府有關(guān)公司信息技術(shù)的條款。因此，借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)大力支持信息類產(chǎn)品的國(guó)產(chǎn)化、率先采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品，以有效保持和促進(jìn)民族企業(yè)及信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展。

（作者系國(guó)家信息中心助理研究員、博士后）