美國(guó)“天價(jià)采購(gòu)”的糾偏路

1994年頒布的《聯(lián)邦采購(gòu)優(yōu)化法》和1996年頒布的《聯(lián)邦采購(gòu)改革法》，鼓勵(lì)在政府采購(gòu)活動(dòng)中采購(gòu)市場(chǎng)中現(xiàn)有的商品及服務(wù)，而不是由政府提出特定的采購(gòu)需求。

■ 文  趙勇

近來(lái)，“天價(jià)采購(gòu)”事件頻頻成為媒體和公眾熱議的話題，在某種程度上影響了政府采購(gòu)制度的社會(huì)形象。我國(guó)的政府采購(gòu)制度是從西方引進(jìn)的，回顧和梳理以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)制度的演變歷程，對(duì)于深入分析“天價(jià)采購(gòu)”背后的成因、完善我國(guó)的政府采購(gòu)制度具有一定的借鑒作用。

“標(biāo)準(zhǔn)”的內(nèi)涵界定

按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織于1996年在第2號(hào)指南中提出的定義，“標(biāo)準(zhǔn)”是指為了在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致制訂并由公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，共同和重復(fù)使用的一種規(guī)范性的規(guī)則、原則或者特性?？梢钥闯觯?ldquo;標(biāo)準(zhǔn)”具有權(quán)威性、公共性、重復(fù)性、規(guī)范性等特點(diǎn)。在政府采購(gòu)中，“標(biāo)準(zhǔn)化”可以分為4個(gè)層次：采購(gòu)原則的標(biāo)準(zhǔn)化、采購(gòu)制度的標(biāo)準(zhǔn)化、采購(gòu)程序及文件的標(biāo)準(zhǔn)化、采購(gòu)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)化。

采購(gòu)對(duì)象包含貨物、服務(wù)和工程，種類(lèi)千差萬(wàn)別。如何確定標(biāo)準(zhǔn)化的采購(gòu)需求和技術(shù)規(guī)格？1986年美國(guó)帕卡德委員會(huì)( 里根總統(tǒng)下令組建的以原國(guó)防部副部長(zhǎng)戴維·帕卡德為主席的委員會(huì)，專門(mén)對(duì)美國(guó)國(guó)防采購(gòu)的管理職能進(jìn)行全面的研究和梳理）所作的報(bào)告中給出這樣的結(jié)論：“無(wú)論國(guó)防部如何努力改善機(jī)構(gòu)和程序，政府采購(gòu)系統(tǒng)依然無(wú)法和商業(yè)市場(chǎng)相提并論。”因?yàn)?ldquo;商業(yè)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、效率、創(chuàng)新以及自由市場(chǎng)體系令政府（采購(gòu)市場(chǎng)）望塵莫及”。也就是說(shuō)，美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)在確定采購(gòu)需求、制訂技術(shù)規(guī)格時(shí)，是以商品市場(chǎng)為標(biāo)準(zhǔn)的。他們相信市場(chǎng)的強(qiáng)大力量足以為采購(gòu)對(duì)象制訂出具有權(quán)威性、公共性、重復(fù)性和規(guī)范性的技術(shù)規(guī)格。所以，美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)中采購(gòu)對(duì)象的“標(biāo)準(zhǔn)化”可以視為“市場(chǎng)化”或“商品化”。

美國(guó)的“標(biāo)準(zhǔn)化”之旅

美國(guó)聯(lián)邦的政府采購(gòu)政策經(jīng)歷了多個(gè)周期性搖擺，概括而言，其在制訂技術(shù)規(guī)格方面可以說(shuō)經(jīng)歷了“一般商品——政府訂制品——一般商品”的過(guò)程。

美國(guó)的政府采購(gòu)制度可以追溯到美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期（1775-1783年），那時(shí)的政府采購(gòu)是直接從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)商品?，F(xiàn)代政府采購(gòu)制度則始于“二戰(zhàn)”后，最重要的標(biāo)志是1947年頒布的《武器裝備采購(gòu)法》以及1949年頒布的《聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)與行政服務(wù)法》，分別用于規(guī)范國(guó)防和民用采購(gòu)。此后，隨著國(guó)力的增強(qiáng)，美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)規(guī)模不斷增長(zhǎng)，相應(yīng)地也出臺(tái)了更多的法律，對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行規(guī)范。其中具有代表性的是1962年的《誠(chéng)實(shí)談判法》（縮寫(xiě)為TINA，要求供應(yīng)商提供真實(shí)有效的成本和價(jià)格信息，以使政府獲得公平價(jià)格）和1984年的《合同競(jìng)爭(zhēng)法》（縮寫(xiě)為CICA，強(qiáng)化公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，限制采購(gòu)官員的自由裁量權(quán)）。不斷完善的法律法規(guī)以及社會(huì)各界的關(guān)注與監(jiān)督給采購(gòu)官員戴上了一道道“枷鎖”，幾乎使得他們失去了腐敗的機(jī)會(huì)和可能。但作為代價(jià)，采購(gòu)的效率也在不斷降低。

早在上世紀(jì)60年代，政府采購(gòu)的低效率問(wèn)題開(kāi)始受到注意。1970年美國(guó)聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署（GAO）的研究報(bào)告顯示國(guó)防采購(gòu)中超預(yù)算的現(xiàn)象十分明顯，其中重要的原因就是政府制訂了過(guò)于特殊的采購(gòu)需求和技術(shù)規(guī)格。為說(shuō)明問(wèn)題，報(bào)告列舉了某個(gè)水果蛋糕的技術(shù)規(guī)格書(shū)，該規(guī)格書(shū)竟長(zhǎng)達(dá)18頁(yè)。但顯然，無(wú)論這份報(bào)告還是國(guó)會(huì)專門(mén)成立的委員會(huì)關(guān)于“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)提高經(jīng)濟(jì)、效益及效率”的建議，都沒(méi)有得到立法者的真正關(guān)注。這導(dǎo)致了美國(guó)上世紀(jì)80年代初 “天價(jià)采購(gòu)”丑聞的不斷爆發(fā)，其中最有名的是國(guó)防采購(gòu)中出現(xiàn)的436美元的錘子、7600美元的咖啡機(jī)和110美元的二極管（市場(chǎng)價(jià)約4美分）。這類(lèi)丑聞導(dǎo)致公眾對(duì)公共采購(gòu)的信心急劇下降，里根總統(tǒng)遂下令組建了帕卡德委員會(huì)，對(duì)美國(guó)國(guó)防采購(gòu)的管理職能進(jìn)行了全面的研究和梳理。

帕卡德委員會(huì)的報(bào)告以及1990年成立的立法建議組（專門(mén)致力于梳理采購(gòu)相關(guān)法律的小組，依據(jù)《國(guó)防授權(quán)法》第800章而成立，被稱為“800章小組”）的報(bào)告都強(qiáng)調(diào)了“商品化”的重要意義，認(rèn)為在政府采購(gòu)中無(wú)論中間產(chǎn)品還是最終產(chǎn)品，都應(yīng)盡量采購(gòu)市場(chǎng)中的現(xiàn)有商品。

這2份報(bào)告引發(fā)了美國(guó)上世紀(jì)90年代中期的政府采購(gòu)改革。具有標(biāo)志性意義的是1994年頒布的《聯(lián)邦采購(gòu)優(yōu)化法》（FASA）和1996年頒布的《聯(lián)邦采購(gòu)改革法》（后改名為Clinger‐Cohen Act），進(jìn)一步拓展了商業(yè)產(chǎn)品的定義，鼓勵(lì)在政府采購(gòu)活動(dòng)中要采購(gòu)市場(chǎng)中現(xiàn)有的商品及服務(wù)，而不是由政府提出特定的采購(gòu)需求。改革還簡(jiǎn)化了采購(gòu)流程，使得政府采購(gòu)能夠享受到商品市場(chǎng)中的新產(chǎn)品、新技術(shù)以及與技術(shù)相關(guān)的服務(wù)。

《聯(lián)邦采購(gòu)優(yōu)化法》同時(shí)還授權(quán)美國(guó)聯(lián)邦服務(wù)總署（GSA）拓展協(xié)議供貨采購(gòu)方式，以解決在商品市場(chǎng)中因采購(gòu)導(dǎo)致程序性、規(guī)范性不足的問(wèn)題。從那時(shí)起至今，美國(guó)的協(xié)議供貨采購(gòu)一直飛速發(fā)展，但是也開(kāi)始暴露出一些問(wèn)題。目前，美國(guó)的相關(guān)機(jī)構(gòu)及學(xué)者正在對(duì)商品化、協(xié)議供貨制度進(jìn)行檢討和反思。

對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以為我們提供以下啟示：

啟示一：商品化過(guò)程需要有計(jì)劃、有步驟地推動(dòng)，具體而言，至少包括4步：一是確立商業(yè)產(chǎn)品的定義。二是將商業(yè)產(chǎn)品的定義應(yīng)用到不同的貨物和服務(wù)，即確定適用范圍。三是確定適當(dāng)?shù)亩▋r(jià)機(jī)制。四是確定采購(gòu)商業(yè)產(chǎn)品的優(yōu)惠措施和例外情形。

啟示二：政府采購(gòu)承載了厚重的歷史使命。即使拋開(kāi)協(xié)助國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的政策目標(biāo)不談，按照《政府采購(gòu)法》第一條的規(guī)定，政府采購(gòu)也具有規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高政府采購(gòu)資金的使用效益、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益、保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益以及促進(jìn)廉政建設(shè)等5個(gè)目標(biāo)。而所處的發(fā)展階段不同，政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)也是不同的，主要表現(xiàn)在對(duì)效率與公平這對(duì)永恒的矛盾的掌握上。

在制度建設(shè)初期，需要抑制腐敗、建立制度權(quán)威，強(qiáng)調(diào)的是法制和程序，即公平，這時(shí)難免會(huì)犧牲一定的效率。而當(dāng)制度發(fā)展到一定程度，則會(huì)開(kāi)始關(guān)注效率問(wèn)題。此時(shí)可以適時(shí)地根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行政策調(diào)整。我國(guó)的政府采購(gòu)作為一項(xiàng)新興的改革，從誕生之日起就是社會(huì)各界乃至國(guó)際社會(huì)所關(guān)注的焦點(diǎn)。我們應(yīng)當(dāng)像愛(ài)護(hù)自己的眼睛一樣愛(ài)護(hù)它。因而上述政策調(diào)整應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，在進(jìn)行充分的調(diào)研、科學(xué)的分析、系統(tǒng)的論證之后審慎地推動(dòng)。(作者單位：國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所)