美國聯(lián)邦采購怎樣扶持監(jiān)獄企業(yè)

日前，財政部、司法部聯(lián)合發(fā)布《政府采購支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展有關(guān)問題的通知》，我國監(jiān)獄企業(yè)由此開始享受政府采購的優(yōu)惠政策。而在政府采購制度較為成熟的美國，實行相關(guān)政策的歷史已有80年之久。那么，美國聯(lián)邦政府是怎樣扶持監(jiān)獄企業(yè)的，又開創(chuàng)出了一番怎樣的景象？本報特刊發(fā)相關(guān)文章。

美國聯(lián)邦采購怎樣扶持監(jiān)獄企業(yè)

在一個圍墻高堵、鐵絲網(wǎng)密裹的工廠，一群身著統(tǒng)一囚服的人正在像普通工人那樣忙碌在生產(chǎn)線上。

這是監(jiān)獄企業(yè)的一個典型畫面?？雌饋硭鼈兣c普通工廠沒有什么不同，但在美國、意大利、澳大利亞、英國、新加坡等國家，特殊身份讓它們擁有了超然地位——其生產(chǎn)產(chǎn)品享有政府定向優(yōu)先采購的政策。尤其是在政府采購制度發(fā)展成熟的美國，監(jiān)獄企業(yè)更是具有無法撼動的立法根基。但是，這種地位的形成不是順理成章的自然生長，而是充滿了博弈、挑戰(zhàn)和未知。

三個人改變一項事業(yè)

1934年，一個下雨的清晨，美國聯(lián)邦監(jiān)獄局（BOP）局長貝茨和聯(lián)邦勞工組織（AFL）主席威廉·格林一同出現(xiàn)在白宮的橢圓形辦公室，坐在他們對面的正是美國總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福。一項重要的決策將在這次“三人會談”的激烈爭辯中破殼而出。

爭論的焦點集中在監(jiān)獄企業(yè)這一特殊的議題上。

歷史由來已久。從20世紀(jì)的第一個十年起，一些監(jiān)獄內(nèi)設(shè)工廠出于改造在囚犯人、利用低廉的勞動力、增加監(jiān)獄收入等目的，開始生產(chǎn)一些日常辦公和生活用品，賣給聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和私人。但這一做法受到了勞工組織的強(qiáng)烈反對和抨擊，他們認(rèn)為在囚犯人在極其惡劣的條件下工作，同時還搶走了守法公民的飯碗，并對某些產(chǎn)業(yè)造成了沖擊。20世紀(jì)30年代的大蕭條和由此產(chǎn)生的高失業(yè)率激化了這種爭議。

在此背景下，BOP等部門開始積極謀劃監(jiān)獄企業(yè)的新出路，并精心提出一份改進(jìn)建議，包括整合所有聯(lián)邦監(jiān)獄企業(yè)的經(jīng)營管理、設(shè)立各方成員代表組成的董事會、產(chǎn)品僅限于定向銷售給聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、改善在囚犯人的工作環(huán)境和勞動報酬等。

應(yīng)該說，這份建議的改進(jìn)意味十分明顯，但在提交國會后，依然遭到了AFL的強(qiáng)烈反對，推進(jìn)工作一度陷入僵持。

不過，“強(qiáng)人政治”讓這一局面出現(xiàn)了扭轉(zhuǎn)。羅斯福對于聯(lián)邦監(jiān)獄企業(yè)話題和有關(guān)建議表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的個人興趣，隨后便組織了載入美國監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展史冊的“三人會談”。經(jīng)過會談，羅斯福和貝茨化解了格林的反對意見，最終AFL撤回了其反對提議。

1934年6月23日，羅斯福簽署了組建聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司（Federal Prison Industries,FPI）的授權(quán)法，并于當(dāng)年12月11日發(fā)布了6917號行政命令（Executive Order 6917），決定正式創(chuàng)建FPI。同時，該項命令還作出了以下幾項重要決策：

一是設(shè)立由商業(yè)、勞工、農(nóng)業(yè)、消費群體和聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)等代表組成的董事會，以確保FPI決策的代表性。二是明確以“國家使用”為藍(lán)本的工作方案，F(xiàn)PI產(chǎn)品和服務(wù)的銷售對象僅限于聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)，禁止向私人市場出售，以避免對某個行業(yè)的私人市場銷售造成沖擊。三是給予在囚犯人重要的改造和技能培訓(xùn)。四是為在囚犯人支付合理的勞動報酬和津貼。五是FPI的銷售利潤將被存入一個循環(huán)基金，以用于資助其他監(jiān)獄犯人改造等事項。

這些重要決策，在1948年修訂的“犯罪和刑事程序”法案中，被編纂入內(nèi)，有關(guān)FPI的屬性、組織管理、新廠設(shè)立、監(jiān)獄產(chǎn)品采購、資金管理、國會報告等詳細(xì)規(guī)定，確定了監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品獲得聯(lián)邦政府優(yōu)先采購的強(qiáng)制法定權(quán)力。

其中，有關(guān)政府采購的規(guī)定在其后被吸收編入1984年生效的《聯(lián)邦采購條例》（FAR）。概其精要，主要有兩項核心內(nèi)容：一是采購范圍的強(qiáng)制性。FPI制造的貨物以及提供的服務(wù)會在清單中詳細(xì)列舉，聯(lián)邦政府各個部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)先采購清單中的產(chǎn)品和服務(wù)。二是采購程序的非競爭性。凡是屬于清單中的產(chǎn)品，只要其價格不高于市場價格，并能滿足用戶需求，聯(lián)邦政府各個部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)按照FPI規(guī)定的訂購程序采購，無需執(zhí)行競爭性程序。

這種基于立法的“超然地位”被美國人稱為FPI強(qiáng)制源（FPI’s mandatory source）。

強(qiáng)制采購的挑戰(zhàn)和松動

從1934年組建至今，F(xiàn)PI已走過近80年的歷程。該公司在75周年時曾推出紀(jì)念特輯：“有圍墻的工廠：75年的生活變遷”,將自己的履歷描述為“一個真實的成功故事”。

為“成功”作注腳的是特輯中的以下描述:1977年，F(xiàn)PI擁有了自己商標(biāo)名稱——UNICOR，從此這一標(biāo)志出現(xiàn)在各個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的辦公室；每年，囚犯工人幾乎貢獻(xiàn)300萬元美元的收入，用于履行其法院責(zé)令罰款、子女撫養(yǎng)費和受害者恢復(fù)原狀等財務(wù)義務(wù)；  FPI近80％的收入被定向用于從私人企業(yè)采購原料、物料、設(shè)備和服務(wù)，并且從婦女、少數(shù)族裔、弱勢群體擁有的小企業(yè)的采購金額比例超過60％；FPI繼續(xù)擁抱和追逐其創(chuàng)始人在一個世紀(jì)前的理想，提供超過175個不同的產(chǎn)品和服務(wù)，涵蓋超過400萬平方英尺的生產(chǎn)空間，并再造了近22000個就業(yè)崗位，技術(shù)精湛的犯人工人正在建設(shè)一個更加美好的未來……

FPI的自我描述雖然極具煽動性，但圍繞“強(qiáng)制源”的社會爭論不僅從未削減，反而日益高漲。攻擊的火力點主要集中在FPI與私人企業(yè)特別是小企業(yè)的不公平競爭。

事實上，作為一個自主經(jīng)營、政府所有的企業(yè)，F(xiàn)PI的運(yùn)營具有明顯的集團(tuán)化企業(yè)特質(zhì)。它設(shè)有董事會，有自己的營銷部門，還有自己的商標(biāo)；截至2013年9月30日，在62所監(jiān)獄設(shè)有78間工廠；業(yè)務(wù)覆蓋服裝及紡織、電子、辦公家具、回收以及服務(wù)等五大領(lǐng)域。2005財年，其業(yè)務(wù)收入達(dá)到17.65億美元，但絕大部分收入來源于聯(lián)邦政府采購市場，其中有幾個較大客戶——國防部占59％，國土安全部占12％，司法部占10％，一般服務(wù)管理部門占6％，社會安全局占2％。

反對者認(rèn)為，F(xiàn)PI盤踞了特定的聯(lián)邦政府市場，不僅搶占了私人企業(yè)特別是小企業(yè)、弱勢企業(yè)的政府采購市場份額，而且限制了某些特定行業(yè)的發(fā)展，奪走了守法公民的就業(yè)機(jī)會。

從本質(zhì)上說，美國聯(lián)邦的監(jiān)獄企業(yè)采購政策，面對的也是政府采購經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)如何平衡的問題。出于為囚犯提供改造和培訓(xùn)機(jī)會、降低犯人復(fù)發(fā)犯罪、維持監(jiān)獄組織更好運(yùn)營等社會目標(biāo)實行的“強(qiáng)制保護(hù)”采購政策，不可避免地要觸及市場公平競爭、私人企業(yè)利益以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)的實現(xiàn)。不得不說，即使是在政府采購制度非常完備成熟的美國，這依然是個難以處理的問題。

在強(qiáng)大的反對聲浪中，聯(lián)邦監(jiān)獄企業(yè)立法層面的“強(qiáng)制源”不得不開始松動。

1988年，《反毒品濫用法案》（The Anti-Drug Abuse Act of 1988）出臺。該法案規(guī)定，為緩解對私人企業(yè)的影響，F(xiàn)PI在批準(zhǔn)現(xiàn)有產(chǎn)品擴(kuò)張或創(chuàng)造新產(chǎn)品之前，應(yīng)提供其對產(chǎn)業(yè)和勞動力自由產(chǎn)生影響的書面分析，并在適當(dāng)?shù)某霭嫖锕紨U(kuò)張計劃，征求各界對計劃的意見。

然而，這一法案的明顯指向是限制FPI產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，并未觸及“強(qiáng)制源”問題。真正發(fā)生改變則是十幾年后的事情。

軍事采購領(lǐng)域率先“發(fā)槍”。最具標(biāo)志性的是2002財年國防授權(quán)法案（The National Defense Authorization Act for FY2002）第811條和2003財年鮑勃·斯坦普國防授權(quán)法案（The Bob Stump National Defense Authorization Act for FY2003）第819條，在美國人們通常統(tǒng)稱之為第811/819條。根據(jù)這兩條規(guī)定，國防部各機(jī)構(gòu)在采購FPI清單中所列的產(chǎn)品時，要進(jìn)行兩個步驟的采購過程。首先，該機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行市場調(diào)查，以確定FPI產(chǎn)品在價格、質(zhì)量和交貨期上是否可以與私人部門的產(chǎn)品相媲美。如果FPI產(chǎn)品不具有可比性，那么該機(jī)構(gòu)必須使用競爭性程序采購；如果FPI的產(chǎn)品可以與私人部門相媲美，則可適用18U.S.C.§4124中的強(qiáng)制性規(guī)定。這兩個條文，隨后都被編入10 U.S.C.§2410n。

2008財年國防授權(quán)法案（the National Defense Authoization Act for FY2008 ）第827條進(jìn)一步規(guī)定，國防部擬采購的產(chǎn)品，如果FPI的市場份額占比超過5％，必須使用競爭性程序。

民用采購領(lǐng)域的改變也在發(fā)生。2004年綜合撥款法案（The Consolidated Appropriations Act of 2004）規(guī)定，2004財年期間，禁止任何聯(lián)邦機(jī)構(gòu)通過國會撥款資金購買FPI的產(chǎn)品或服務(wù)，除非其產(chǎn)品和服務(wù)能夠被證明符合法律法規(guī)規(guī)定的物有所值原則（the best value）。由此，軍事采購第811條/819條規(guī)定的兩步驟采購，延伸到民用采購領(lǐng)域。2005財年綜合撥款法案(The Consolidated Appropriations Act of 2005)在該條規(guī)定前增加了“2005財年以及每一個財年”的時間限定，從而使其成為一項常態(tài)化的規(guī)定。這也被視為旨在消除FPI強(qiáng)制源的開端。

按照美國聯(lián)邦的立法規(guī)則，軍事采購和民用采購的法案原則都毫無遺漏地被陸續(xù)編入FAR。

除了立法層面的改進(jìn)，F(xiàn)PI董事會也主動地作出了改進(jìn)，其中的一條重要舉措是提高免于執(zhí)行FPI清單的門檻值。2003年5月，門檻值由25美元提高至2500美元；2007年，又進(jìn)一步提高到3000美元，即該標(biāo)準(zhǔn)以下的產(chǎn)品和服務(wù)不必優(yōu)先從FPI購買。

FPI的未來

“強(qiáng)制源”的松動不可避免地影響到FPI的經(jīng)營。

2013財年FPI經(jīng)營年度報告顯示，F(xiàn)PI遭遇了銷售額連續(xù)第四年下降，并連續(xù)第五年經(jīng)歷凈虧損。其銷售收入已由巔峰期的近20億美元下降到2013財年的5.3億美元。FPI預(yù)計，2014財年及以后，F(xiàn)PI將面臨聯(lián)邦預(yù)算萎縮的額外挑戰(zhàn)，從而進(jìn)一步遭遇銷售下滑和收入衰減的不利局面。

盡管如此，這并沒有得到反對者的“同情”，抗議監(jiān)獄企業(yè)采購政策的聲浪依然沒有平息，甚至一些具有影響力的美國媒體也加入其中。

《紐約時報》曾刊載文章稱，聘用囚犯工作的FPI正在搶走私人公司為政府機(jī)構(gòu)提供產(chǎn)品和服務(wù)的機(jī)會。同時，“如果中國這樣做——讓囚犯拿著低于平均水平的工資在監(jiān)獄中工作，那么我們將會尖叫著說那是血腥謀殺的行為?！?/p>

該文章指出，雖然這家公司不被允許向私人部門出售產(chǎn)品，但法律通常會要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)購買該公司的產(chǎn)品，即使其產(chǎn)品從價格上來說并非最便宜的。目前一個由兩黨國會議員組成的聯(lián)盟正試圖提起一項法案，內(nèi)容是全面改革這家公司的業(yè)務(wù)運(yùn)營方式，提議取消其優(yōu)先地位。

此起彼伏的反對聲浪中，美國聯(lián)邦監(jiān)獄企業(yè)采購政策是否會作出進(jìn)一步改變？正如一出美國好萊塢大片，它的結(jié)局給人留下了一個大大的懸念。

（易舟）

相關(guān)鏈接

美國國會關(guān)于聯(lián)邦政府采購監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品的各項立法，無一例外都被編入《聯(lián)邦采購條例》（FAR）中。透過FAR，聯(lián)邦監(jiān)獄企業(yè)的超然地位盡顯無遺。

FAR第8.6子部分

從聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司采購

8.601概述

（a）聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司，也稱作UNICOR，是一家哥倫比亞特區(qū)政府所有的自營公司。

（b）聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司為聯(lián)邦刑事和懲教機(jī)構(gòu)的囚犯提供培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會，向政府機(jī)構(gòu)銷售其貨物和服務(wù)（18U.S.C.4121-4128）。

（c）聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司將采用使其供應(yīng)的貨物和服務(wù)多樣化的方式，以便將對私營行業(yè)所產(chǎn)生的不利影響最小化。

（d）聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司制造的貨物以及其提供的服務(wù)在“聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司清單”中詳細(xì)列舉，此清單可在http://www.unicor.gov中查閱，或者提交一份書面申請后查閱（地址是聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司，司法部，華盛頓特區(qū)，DC20534）。

（e）鼓勵各個機(jī)構(gòu)盡可能采購聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司的貨物和服務(wù)。

8.602 政策

（a）根據(jù)10 U.S.C. 2410n和2005財年綜合撥款法案（公法108-447）H部第637節(jié)規(guī)定，并且除本節(jié)第（b）款規(guī)定之外，機(jī)構(gòu)須——

（1）在采購“聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司清單”中列舉的項目之前，應(yīng)執(zhí)行市場調(diào)查，以決定聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司貨物或服務(wù)是否可以同私營領(lǐng)域的貨物或服務(wù)相比，并最能滿足政府在價格、質(zhì)量以及交付時間上的要求。這是依靠合同官自由裁量權(quán)做出的單方?jīng)Q定，18U.S.C.4124(b)中的仲裁規(guī)定在此處不適用。

（2）在市場調(diào)查之后，形成一份書面決定，闡述支持聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司所提供的貨物或服務(wù)在價格、質(zhì)量以及交付時間等方面的理由。

（3）如果聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司貨物或服務(wù)可以同私營領(lǐng)域貨物或服務(wù)相比較，除非根據(jù)8.604獲得了棄權(quán)聲明書，否則應(yīng)按照http://www.unicor.gov所述的訂購程序采購聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司貨物或服務(wù)。

（4）如果聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司貨物或服務(wù)在價格、質(zhì)量和交付時間中的一個或多個領(lǐng)域內(nèi)不能同私營領(lǐng)域貨物或服務(wù)相比——

(i)應(yīng)使用以下方式采購——

（A）競爭性程序（例如，6.102中的程序，第19.5子部分中的擱置程序，或者根據(jù)第13部分執(zhí)行的競爭）；

（B）如果在多項授予訂單合同下開立訂單，則使用16.505中的公平機(jī)會程序。

(ii)在詢價過程中包括聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司，并且考慮來自聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司的及時要約，以便根據(jù)貨物或服務(wù)描述或規(guī)格和詢價中的評估因素進(jìn)行合同授予——

（A）如果可在政府采購信息訪問點（FedBizOpps）查閱此詢價相關(guān)信息，則沒有必要向聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司提供詢價相關(guān)信息的單獨副本；

（B）如果通過政府采購信息訪問點（FedBizOpps）無法查閱此詢價相關(guān)信息，則應(yīng)向聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司提供一份詢價相關(guān)信息副本。

(iii)在使用根據(jù)第8.4子部分中程序發(fā)布的多項授予計劃或者使用16.505中所述的公平機(jī)會程序時——

（A）請與聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司溝通明確以下內(nèi)容，包括貨物或服務(wù)的規(guī)格、描述，以及供貨來源評估標(biāo)準(zhǔn)及要素。由此，聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司的要約可以與合同持有者或計劃持有者使用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估，并且

（B）可考慮獲取（原文為“考慮”）一份聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司的及時要約；

(iv)向政府采購代理者確定的能為政府提供最優(yōu)貨物或服務(wù)的供應(yīng)商授予合同，并且

(v)如果由于聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司是競爭性詢價的最佳響應(yīng)者，而確定使用聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司貨物，應(yīng)遵循h(huán)ttp://www.unicor.gov處的訂購程序。

（b）如果8.605（b）到（g）中所述的例外情況適用，則本節(jié)第（a）款中的程序不適用。

（c）在某些情況下，聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司以及一家AbilityOne非營利參與機(jī)構(gòu)生產(chǎn)同樣的產(chǎn)品（見8.603），聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司授予一次棄權(quán)聲明書允許政府部分采購AbilityOne非營利參與機(jī)構(gòu)生產(chǎn)的產(chǎn)品。當(dāng)這種情況發(fā)生時，聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司給予棄權(quán)的要求部分——

（1）須使用第8.7子部分中的程序從AbilityOne非營利參與機(jī)構(gòu)采購；并且

（2）須不受限于本節(jié)第(a)款中的程序。

（d）同聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司貨物的價格、質(zhì)量、特性或者適宜性相關(guān)的糾紛，除使用本節(jié)第（a）（1）款進(jìn)行決定外，應(yīng)依照18U.S.C.4124中所述的仲裁。法令規(guī)定，仲裁執(zhí)行委員會須由美國聯(lián)邦政府審計長、總務(wù)管理人和總統(tǒng)或者他們的代表組成。本委員會的裁決將為最終裁決，且對所有相關(guān)方都有約束力。

8.603 采購優(yōu)先事項

聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司和根據(jù)Javist-Wagner-O’Day法案參與AbilityOne計劃的非營利機(jī)構(gòu)可以生產(chǎn)相同的貨物或者提供相同的服務(wù)。如果發(fā)生這種情況，訂購辦公室須根據(jù)以下優(yōu)先順序采購貨物和服務(wù)。

（a）貨物。

（1）聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司（41U.S.C.48）。

（2）AbilityOne非營利參與機(jī)構(gòu)。

（3）商業(yè)來源。

（b）服務(wù)。

（1）AbilityOne非營利參與機(jī)構(gòu)。

（2）聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司，或者商業(yè)來源。

8.604 棄權(quán)

聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司可以從另一個來源對聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司計劃中的貨物采購授予棄權(quán)聲明書。聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司的棄權(quán)通常有以下類型：

（a）當(dāng)聯(lián)邦監(jiān)獄公司無法生產(chǎn)某項貨物時實行總體、全面棄權(quán)。

（b）發(fā)布正式棄權(quán)以回應(yīng)來自有采購需求的辦公室、來自其他來源、來自“聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司清單”上的未在一般棄權(quán)中涵蓋的貨物。機(jī)構(gòu)須根據(jù)http://www.unicor.gov中所述之程序處理棄權(quán)要求。

8.605 例外

如果有下列情況，則并不強(qiáng)制從聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司處采購也不須其出示棄權(quán)聲明書

（a）（1）明確合同官確定聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司貨物或服務(wù)不能與私營領(lǐng)域貨物或服務(wù)相比，不能在價格、質(zhì)量以及交付時間上最能滿足政府要求；并且

（2）貨物或服務(wù)根據(jù)8.602（a）（4）采購；

（b）公共緊急狀態(tài)要求立即交付或者履行責(zé)任；

（c）可以滿足合理使用或者超額供應(yīng)；

（d）貨物或服務(wù)在美國境外采購和使用；

（e）采購金額總額為$3000或者少于$3000的清單上的貨物或服務(wù)；

（f）有競爭力的基礎(chǔ)（非強(qiáng)制性）上，如聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司計劃中所述，采購聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司專門提供的貨物；或者

（g）采購服務(wù)。

（賈璐編譯）