集采目錄優(yōu)化路徑·集采視角

集采目錄優(yōu)化路徑·集采視角

編者按：財(cái)政部擬于近期啟動(dòng)新一期中央預(yù)算單位政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作，目前正在廣泛征求意見(jiàn)。在由本報(bào)和國(guó)采中心聯(lián)合舉辦的“科學(xué)制訂集采目錄座談會(huì)”上，與會(huì)者積極建言獻(xiàn)策。本期特刊登相關(guān)內(nèi)容，以饗讀者。

促進(jìn)集采目錄制訂科學(xué)化

·核心觀點(diǎn)·

■ 中共中央直屬機(jī)關(guān)采購(gòu)中心主任 楊芳珍

總體來(lái)看，中直采購(gòu)中心的采購(gòu)規(guī)模，涉密項(xiàng)目、目錄外項(xiàng)目、目錄內(nèi)項(xiàng)目差不多各占1/3。目前，公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目正在不斷完善“全流程”管理。

■ 中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心主任 王力達(dá)

集采目錄應(yīng)與政府采購(gòu)發(fā)展的方向相適應(yīng)，不僅要起到規(guī)范集采機(jī)構(gòu)、采購(gòu)單位行為的作用，更要促進(jìn)國(guó)家政策功能的充分發(fā)揮，起到引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展，服務(wù)于國(guó)家宏觀戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。

■ 北京市政府采購(gòu)中心主任 高曉東

政府采購(gòu)目錄制訂工作應(yīng)與財(cái)政預(yù)算管理相結(jié)合。同時(shí)，適當(dāng)提高公開(kāi)招標(biāo)門檻，更有助于發(fā)揮集中采購(gòu)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。

科學(xué)制訂政府采購(gòu)目錄應(yīng)做好三項(xiàng)工作

■ 孫昭倫

政府采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)是采購(gòu)單位編制年度預(yù)算的重要依據(jù)，也是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行年度采購(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)的主要依據(jù)?？茖W(xué)、準(zhǔn)確、完整地制訂政府采購(gòu)目錄不僅有利于規(guī)范集采機(jī)構(gòu)行為，提高采購(gòu)執(zhí)行能力，更重要的作用是能為采購(gòu)單位科學(xué)有效地編制年度預(yù)算提供服務(wù)，從而提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確率。

上海市政府采購(gòu)目錄現(xiàn)狀

上海市集中采購(gòu)目錄通常一年編制一次，在每年8月發(fā)布，目的是為預(yù)算單位編制下一年度預(yù)算工作提供參考依據(jù)。目錄規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)為貨物類50萬(wàn)元及以上、服務(wù)類100萬(wàn)元及以上、工程類200萬(wàn)元及以上。從《上海市2014年政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)》來(lái)看，目錄呈現(xiàn)出兩個(gè)方面的特點(diǎn)：一是將通過(guò)電子集市采購(gòu)的產(chǎn)品用特別符號(hào)標(biāo)注（★或▲）。帶★項(xiàng)目要按照《上海市政府采購(gòu)協(xié)議采購(gòu)網(wǎng)上供貨管理辦法》實(shí)行協(xié)議采購(gòu)網(wǎng)上供貨，從上海政府采購(gòu)網(wǎng)電子集市通過(guò)議價(jià)、反拍、團(tuán)購(gòu)方式競(jìng)價(jià)采購(gòu)；采購(gòu)集中采購(gòu)目錄帶▲的項(xiàng)目，實(shí)行定點(diǎn)采購(gòu)，從上海政府采購(gòu)網(wǎng)電子集市直購(gòu)。二是列入強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品的品目，在目錄中均用特殊符號(hào)標(biāo)出。

體現(xiàn)三個(gè)“基本功能”

盡管中央和各級(jí)地方財(cái)政部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制訂各自的政府采購(gòu)目錄，然而從總體來(lái)講，制訂政府采購(gòu)目錄應(yīng)體現(xiàn)三個(gè)“基本功能”。

第一，政府采購(gòu)目錄必須具備指導(dǎo)編制年度政府采購(gòu)預(yù)算的功能。指導(dǎo)預(yù)算編制是政府采購(gòu)目錄的根本功能，切忌目錄與預(yù)算編制脫軌。只有編制好目錄，才能保證政府采購(gòu)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

第二，政府采購(gòu)目錄要具備落實(shí)年度財(cái)政和國(guó)家政策功能的功能。從目前的實(shí)際情況來(lái)看，政府采購(gòu)目錄的編制與財(cái)稅政策、國(guó)家政策功能以及年度政府采購(gòu)工作要點(diǎn)要求不相吻合的現(xiàn)象還比較明顯，甚至相互間發(fā)生沖突，亟須引起有關(guān)方面的高度重視。

第三，政府采購(gòu)目錄應(yīng)具備規(guī)范預(yù)算單位和集采機(jī)構(gòu)執(zhí)行年度政府采購(gòu)行為的功能。不僅集采機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格執(zhí)行目錄規(guī)定，預(yù)算單位(采購(gòu)人)也必須依據(jù)政府采購(gòu)目錄規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行采購(gòu)。所以，政府采購(gòu)目錄應(yīng)該起到既規(guī)范預(yù)算單位又規(guī)范集采機(jī)構(gòu)政府采購(gòu)行為的雙重作用。

突出三個(gè)“基本層次”

所謂政府采購(gòu)目錄的“基本層次”，不是按行政區(qū)劃所劃分的目錄的行政級(jí)別，而是指目錄本身依法體現(xiàn)的層次性，即集中采購(gòu)目錄、分散采購(gòu)目錄和公共服務(wù)采購(gòu)目錄。

《政府采購(gòu)實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》中提到了目錄的兩個(gè)層面，一是集中采購(gòu)目錄，二是分散采購(gòu)目錄。然而，實(shí)際情況是地方經(jīng)常將集中采購(gòu)目錄和分散采購(gòu)目錄混淆，二者的界限不清，只強(qiáng)調(diào)限額之間的區(qū)分。這不符合《條例》的要求，而且在執(zhí)行中也缺乏層次指導(dǎo)性。預(yù)算單位不明確該如何做分散采購(gòu)，哪些應(yīng)該由其自行采購(gòu)；集采機(jī)構(gòu)也不知道該如何操作。明確集中和分散的邊界應(yīng)該是政府采購(gòu)目錄最基本的作用。當(dāng)前，在大力推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)展的新形勢(shì)下，將公共服務(wù)采購(gòu)的項(xiàng)目納入政府采購(gòu)目錄內(nèi)尤為緊迫。需要明確的是公共服務(wù)采購(gòu)與目錄內(nèi)的服務(wù)類項(xiàng)目采購(gòu)是兩個(gè)概念，但二者都使用財(cái)政性資金，因此，公共服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目不應(yīng)該游離于政府采購(gòu)目錄之外。

財(cái)政部門作為編制政府采購(gòu)目錄的主管部門，應(yīng)該牽頭做好相關(guān)統(tǒng)籌工作，確保政府采購(gòu)目錄的完整和層次分明。

統(tǒng)籌三個(gè)“相互銜接”

首先，政府采購(gòu)目錄編制要與節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單相銜接。比如，上海的集采目錄基本都是當(dāng)年的8月左右發(fā)布，但是以上兩個(gè)清單是下一年度的1月出一次，8月出一次，由此經(jīng)常會(huì)造成一定程度的沖突，在具體操作執(zhí)行中往往還得做相應(yīng)的修改。所以，應(yīng)該考慮將目錄和兩個(gè)清單出臺(tái)與發(fā)布時(shí)間進(jìn)行有效銜接，克服預(yù)算單位、集采機(jī)構(gòu)執(zhí)行目錄的多變性矛盾。

其次，政府采購(gòu)目錄的編制應(yīng)與年度國(guó)家政策相銜接。比如“三公”經(jīng)費(fèi)管理、公務(wù)用車改革、辦公用房管理、合同能源管理、政務(wù)信息安全等深化改革轉(zhuǎn)型中預(yù)算單位新增需求，應(yīng)該及時(shí)在年度目錄品目中配套體現(xiàn)，以有效地保證各項(xiàng)改革有序推進(jìn)。

最后，政府購(gòu)買服務(wù)目錄應(yīng)納入政府采購(gòu)目錄。目前，各地都積極制訂購(gòu)買服務(wù)目錄，然而，政府購(gòu)買服務(wù)也使用財(cái)政性資金，應(yīng)依據(jù)財(cái)政資金管理和政府采購(gòu)管理要求將其與政府采購(gòu)目錄和集采目錄進(jìn)行歸集，這樣無(wú)論是預(yù)算單位還是集采機(jī)構(gòu)都便于執(zhí)行。如果分列目錄，很可能會(huì)造成目錄與執(zhí)行主體的錯(cuò)位或異化，不利于財(cái)政預(yù)算支出管理和政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)分析的規(guī)范性、準(zhǔn)確性。

（作者單位：上海市政府采購(gòu)中心）

根據(jù)國(guó)情科學(xué)設(shè)置集采目錄

■ 程慶柏

政府集中采購(gòu)目錄，作為監(jiān)管層面的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)，應(yīng)該做到有章可循、有據(jù)可依。其范圍的大小、多少、寬窄，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際需要來(lái)制訂。少有少的科學(xué)，多有多的好處。個(gè)人認(rèn)為，目錄制訂主要應(yīng)該考慮其三個(gè)特殊性質(zhì)。

政治性

政治性是集采目錄設(shè)置的重要標(biāo)準(zhǔn)。一是要有利于防止腐敗。實(shí)行政府采購(gòu)是預(yù)防腐敗的重要措施之一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，商品資源極大豐富，買賣雙方供大于求，形成了買方市場(chǎng)，如果不將商品品目合理納入目錄范圍并加以規(guī)范，市場(chǎng)就會(huì)產(chǎn)生一些“亂象”，比如“吃回扣”、公飽私囊等。因此，必須從講政治的高度，合理設(shè)置采購(gòu)目錄，防止腐敗，營(yíng)造出風(fēng)清氣正的經(jīng)濟(jì)社會(huì)氛圍。二是便于與世界接軌。眾所周知，我國(guó)在加入世貿(mào)組織時(shí)，就承諾過(guò)要加入《政府采購(gòu)協(xié)議》，因此，加入GPA既是我國(guó)深化改革開(kāi)放的必然選擇，也是應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)國(guó)際化趨勢(shì)的需要。目前，我國(guó)政府采購(gòu)GPA談判已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵期，在設(shè)置采購(gòu)目錄時(shí)，應(yīng)充分考慮GPA談判的需要和與世界接軌的要求，在采購(gòu)目錄范圍和標(biāo)準(zhǔn)等方面與其對(duì)接。三是要有利于支持國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。比如政府采購(gòu)可以對(duì)國(guó)家的民族工業(yè)、朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)和中小微企業(yè)起到支持作用，最終可以將潛在的公共需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)需求，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，加強(qiáng)對(duì)集采目錄的研究，不斷促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)。

科學(xué)性

科學(xué)性是集采目錄的基本要求。一是要有利于引領(lǐng)政府采購(gòu)向更加健康的方向發(fā)展?？茖W(xué)設(shè)置采購(gòu)目錄，是確定采購(gòu)需求和采購(gòu)預(yù)算的基礎(chǔ)和依據(jù)，對(duì)全面掌握采購(gòu)情況，研究采購(gòu)發(fā)展趨勢(shì)等方面具有重要意義，有利于節(jié)約財(cái)政資金，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等。比如，在推進(jìn)批量采購(gòu)上，可以考慮將更多通用類項(xiàng)目納入批量集中采購(gòu)目錄。合理的目錄設(shè)置能夠引領(lǐng)政府采購(gòu)事業(yè)向更加健康的方向發(fā)展。二是要便于按照現(xiàn)有采購(gòu)方式進(jìn)行操作。制訂的集采目錄要有可操作性，比如，如果將過(guò)于偏僻、瑣碎的品目納入集采目錄，則該類品目會(huì)因需求量小而無(wú)法形成集中采購(gòu)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，在具體操作時(shí)，也不便于選擇適用的采購(gòu)方式，不但不能節(jié)約財(cái)政資金，反而可能降低采購(gòu)效率。因此在制訂目錄時(shí)，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，充分考慮集采目錄與采購(gòu)方式、程序之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)目錄制訂的科學(xué)、合理、可操作。

管理性

管理性是集采目錄的基本手段。一是要有利于規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?？茖W(xué)制訂目錄，應(yīng)充分考慮其作為集中采購(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)的依據(jù)所發(fā)揮的作用，合理設(shè)置目錄范圍及采購(gòu)限額，規(guī)范采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，防止采購(gòu)的隨意性，引導(dǎo)建立良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。通過(guò)科學(xué)地制訂目錄來(lái)規(guī)范市場(chǎng)行為，最大限度地促進(jìn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)市場(chǎng)形成良性競(jìng)爭(zhēng)秩序，實(shí)現(xiàn)資源有效合理配置。二是要有助于實(shí)現(xiàn)“應(yīng)采盡采”的要求。凡是使用財(cái)政性資金的項(xiàng)目，都應(yīng)該納入政府采購(gòu)的范圍。為實(shí)現(xiàn)這一法律要求，就需要通過(guò)科學(xué)制訂集采目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大政府集中采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施范圍，比如，可以將政府投資的各類工程項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理范圍，尤其是關(guān)系到群眾切身利益的公共采購(gòu)項(xiàng)目；并且逐步擴(kuò)大服務(wù)類項(xiàng)目的集中采購(gòu)范圍。另外，上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助的項(xiàng)目、年中追加預(yù)算的項(xiàng)目也可以逐步納入目錄中?？傊?，科學(xué)制訂集采目錄需要在實(shí)踐中不斷完善。（作者單位：全國(guó)人大機(jī)關(guān)采購(gòu)中心）

（本版攝影/余波）