優(yōu)化政府采購效率的可選途徑

優(yōu)化政府采購效率的可選途徑

——關(guān)于提高政府采購效率的再思考（下）

■ 林日清

如何平衡規(guī)范與效率，是世界各國政府采購發(fā)展面對的共性問題。在西方200多年的政府采購發(fā)展歷程中，以美國為代表的國家順應(yīng)不同歷史階段的經(jīng)濟社會發(fā)展和公共管理改革需要，對政府采購制度模式和運行機制進行了適時調(diào)整，積累了許多成熟的經(jīng)驗。在我國10余年的政府采購實踐中，圍繞政府采購效率的探索也一直在持續(xù)。筆者在總結(jié)國內(nèi)外政府采購制度模式、采購方式、監(jiān)督管理等實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對提高政府采購效率和實施效果提出一些自己的思考。

采購模式向半集中半分散優(yōu)化

我國未實行政府采購制度之前，實際上實行的是分散采購，建立政府采購制度之后強調(diào)集中采購。國際上政府采購模式初期也是強調(diào)集中采購，但在20世紀90年代后，各國政府按照對經(jīng)濟社會適度減少干預(yù)、權(quán)力逐步下放的行政理念，對政府采購模式進行了積極調(diào)適，即下調(diào)政府集中采購程度，下放部分采購權(quán)，更加突出半集中半分散采購模式。

半集中半分散采購模式是指將集中采購與分散采購相結(jié)合、采購權(quán)適當集中與適當分散相結(jié)合，強調(diào)采購權(quán)與使用權(quán)的適度分離,既有政府集中統(tǒng)一采購,也允許采購單位一定范圍的自主采購。這種模式能夠較好實現(xiàn)原則性與靈活性相結(jié)合，政府一方面通過集中采購來達成實施政策功能、節(jié)約財政資金、預(yù)防制止腐敗等目標,另一方面又保留適當?shù)姆稚⒉少?以滿足各使用單位的特殊需求和零星需求。我國政府采購制度在當前法律法規(guī)制度不盡完善、社會誠信體系有待健全、預(yù)算管理比較粗放、監(jiān)管力量比較薄弱、集中采購實施效果不盡如人意的現(xiàn)實背景下，也應(yīng)從強調(diào)集中向半集中半分散轉(zhuǎn)變，不應(yīng)過度提高集中度。應(yīng)區(qū)分采購品類，對于通用性較強適合匯總集中的大宗產(chǎn)品進行集中采購，而對于少量小額低值易耗辦公用品則宜由各采購單位自行分散采購。另外，對于高校、醫(yī)院、圖書館、科技館、博物館等涉及技術(shù)性、專業(yè)性較強的特殊需要,也可由各部門分散采購。

采購方式向合理靈活運用優(yōu)化

我國政府采購法規(guī)定“公開招標應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”，但在國際上，公開招標只占政府采購的40%左右，非公開招標采購方式占到一半多。美國政府采購的主要方式曾以公開招標為主，但現(xiàn)在主要是競爭性談判。招標方式的時間成本高，GPA項目公開招標的等標期（公告期）一般不少于40天，選擇性招標（相當于邀請招標）等標期一般不少于25天；我國公開招標的公告期為20天，整個周期也要在40天左右。為提高采購效率，應(yīng)根據(jù)政府采購方式的規(guī)定和項目的特性，靈活運用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價采購、部門集中采購、定點協(xié)議、網(wǎng)上競價、跟單采購等不同的政府采購方式，做到既執(zhí)行制度，又方便采購單位，提高政府采購的工作效率。通過采用合理的政府采購方式，使采購單位購買到價格相對較低、質(zhì)量服務(wù)相對較好、能滿足合理必要需求的貨物、工程和服務(wù)。根據(jù)《政府采購法》和《政府采購非招標采購方式管理辦法》，對于一些技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊、專業(yè)性強、競爭不足的項目以及一些通過公開招標難以取得好的效果的項目，應(yīng)該采用競爭性談判、詢價采購、單一來源采購方式，不宜強行要求實施公開招標采購方式。

特別是對于服務(wù)類采購項目，過去我國政府采購法律法規(guī)未做特別規(guī)定，制度設(shè)計上考慮貨物的多，考慮服務(wù)的少，但實際上服務(wù)類項目與貨物類項目有許多不同點，不宜簡單套用貨物類的標準。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2013]96號）、《財政部關(guān)于推進和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》（財庫[2014]37號），鑒于服務(wù)類政府采購項目的特性和市場發(fā)育成熟完善程度，為提高效率確保效果，應(yīng)按照“方式靈活、程序簡便、競爭有序、結(jié)果評價”的原則，“針對服務(wù)項目的不同特點，探索與之相適應(yīng)的采購方式、評審制度與合同類型，建立健全適應(yīng)服務(wù)項目政府采購工作特點的新機制”；“采購人要按照政府采購法律制度規(guī)定，根據(jù)服務(wù)項目的采購需求特點，選擇適用采購方式。對于采購需求處于探索階段或不具備競爭條件的第三類服務(wù)項目（公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)等），符合政府采購法第二十七條規(guī)定申請適用公開招標以外的采購方式的，財政部門要簡化申請材料要求，也可以改變現(xiàn)行一事一批的管理模式，實行一攬子批復(fù)”；“采購需求具有相對固定性、延續(xù)性且價格變化幅度小的服務(wù)項目，在年度預(yù)算能保障的前提下，采購人可以簽訂不超過3年履行期限的政府采購合同”。

采購運行向各方協(xié)調(diào)配合優(yōu)化

1.選擇合適的采購代理機制。筆者認為，政府采購代理市場不宜作為完全競爭的一般性市場來看待，特別是在當前社會誠信體系有待完善、政府采購監(jiān)管力量相對薄弱的背景下，財政部門應(yīng)以政府購買服務(wù)方式擇優(yōu)選擇服務(wù)良好、廉潔自律的采購代理機構(gòu)，不宜全面開放代理市場，避免采購代理市場小、散、亂，影響政府采購代理質(zhì)量。

2.強化采購單位責任。國際上政府采購在操作執(zhí)行上向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變，要求采購人對采購項目需求特點加強研究，提高自身業(yè)務(wù)水平。美國在采購單位內(nèi)部實行合同官制度，歐洲國家對采購人員也提出了相當高的專業(yè)要求。我國政府采購法和相關(guān)制度則對采購專業(yè)化重視程度不夠。強化采購單位責任應(yīng)做到以下幾點：一是加強采購管理，充實采購力量，鑒于政府采購的專業(yè)性，應(yīng)明確指定由一個業(yè)務(wù)部門統(tǒng)一管理政府采購事務(wù)，選派專業(yè)合格人員，以保證采購專業(yè)性。二是采購單位要根據(jù)實際情況制定合理需求。三是采購單位要根據(jù)采購預(yù)算和采購計劃及參數(shù)指標，按規(guī)定的時限認真審核確認采購公告和采購文件，按時參與采購答疑，按時簽訂采購合同。四是采購單位要強化采購項目的組織驗收管理。五是加強對采購人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。六是要建立嚴密的內(nèi)控制度，根據(jù)各單位人員配備情況和采購特點，對政府采購全流程實施有效內(nèi)部監(jiān)督。

3.強化供應(yīng)商責任。我國政府采購法律制度中，對于質(zhì)疑投訴處理程序有著明確的規(guī)定，未經(jīng)質(zhì)疑的事項投訴時采購監(jiān)管機構(gòu)可不受理。實際工作中，一些供應(yīng)商不了解或不遵守規(guī)定，繞開正常的質(zhì)疑投訴程序而多頭投訴（信訪、市長專線、紀檢監(jiān)察等），最終還是轉(zhuǎn)到監(jiān)管部門處理，由此浪費時間，影響政府采購效率。在政府采購流程設(shè)計中，標書、競爭性談判文件等采購文件向社會公示，就是給廣大供應(yīng)商提供一個提出修改意見的時間，有的供應(yīng)商不在公示期間認真審閱采購文件，發(fā)現(xiàn)問題也不及時提出，而是在開標后沒有中標時才倒過來千方百計從采購文件中尋找瑕疵再提出異議，影響了政府采購正常進程。建議在即將出臺的政府采購法實施條例或相關(guān)規(guī)定中明確，供應(yīng)商和利益相關(guān)方應(yīng)嚴格遵守質(zhì)疑投訴相關(guān)程序規(guī)定，否則監(jiān)管部門可不受理；另外，對采購文件內(nèi)容有異議的應(yīng)在文件公示階段最遲在開標前提出，逾期提出視為無效異議，監(jiān)管部門亦可不受理。

4.強化代理機構(gòu)責任。政府采購代理機構(gòu)應(yīng)建立一次性告知制度。代理機構(gòu)受理政府采購業(yè)務(wù)后應(yīng)當在第一時間與采購單位經(jīng)辦人取得聯(lián)系，一次性告知采購單位應(yīng)當知道、應(yīng)當準備或應(yīng)當注意的事項等。對報名參加采購的供應(yīng)商，在報名時也應(yīng)一次性告知其參加該項目時應(yīng)當注意的事項和要求，以減少因“低級錯誤”導(dǎo)致政府采購廢標。此外，為提高效率，部分地區(qū)實行了限時辦結(jié)制。如廈門市規(guī)定，代理機構(gòu)要主動協(xié)助采購單位做好采購招標文件的編制工作，采購招標文件編制時限最長不得超過15個工作日。從今后的發(fā)展看，應(yīng)按照2013年全國政府采購工作會議的要求，促進集中采購機構(gòu)加強對通用類貨物需求標準和招標文件的研究，改進服務(wù)，提高效率；鼓勵社會代理機構(gòu)走差異化的發(fā)展道路，根據(jù)各代理機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，確定重點發(fā)展代理領(lǐng)域。

5.擴大政府采購專家參與。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，制定適當?shù)膶＜覄趧?wù)報酬標準，鼓勵和吸引廣大專業(yè)人士加入政府采購專家隊伍。根據(jù)專家數(shù)量，合理劃分專家類別，取得專業(yè)類別中專家數(shù)量與專業(yè)性的平衡。

6．完善采購監(jiān)督管理。一是加強政府采購制度宣講。二是推進政府采購操作規(guī)程標準化。三是構(gòu)建政府采購管理交易信息化系統(tǒng)。四是從制度上鼓勵采購單位與供應(yīng)商在法律框架下通過協(xié)商談判解決爭議。

采購文件向精細把控優(yōu)化

采購文件包括標書、評分辦法、采購合同、補充文件等，提高采購文件制作質(zhì)量是提高采購效率的基礎(chǔ)。標書要全面細致、無歧視性條款、操作性強;評分辦法要科學合理、緊扣標書內(nèi)容，全面反映項目特點與采購人實際合理要求；采購合同要與采購文件相一致，合同的主要條款應(yīng)符合采購文件的實質(zhì)性要求。如果采購文件制作不規(guī)范，表述不清楚，內(nèi)容不完整，都會直接影響政府采購效率。

尤其是在編制政府采購招標文件時，應(yīng)堅持公平公正原則，嚴格執(zhí)行標準采購文件范本和編制指引、聘請專家審核采購文件及供應(yīng)商對采購文件質(zhì)疑反饋等制度，修改標書中不合理的限定條款和傾向性要求，以規(guī)范采購人采購行為，擴大供應(yīng)商參與，形成更加有效的競爭。對于某些特殊需求，所設(shè)定條件應(yīng)滿足貨物類項目至少有3個品牌型號、工程類和服務(wù)類項目至少有3家供應(yīng)商可以參與政府采購活動的要求。如招標文件在對供應(yīng)商的資質(zhì)要求、采購物品的技術(shù)要求、價格要求、實施(運輸、安裝、售后服務(wù))要求、評標要求、驗收要求的表述上不清楚，就容易帶來問題，要么反復(fù)修改標書，要么引起質(zhì)疑與投訴，導(dǎo)致重新招標，從而降低采購效率。

采購形式向注重實效優(yōu)化

在法定的采購方式基礎(chǔ)之上，根據(jù)形勢發(fā)展的需要，為有效提高政府采購效率，確保采購效果，還應(yīng)根據(jù)采購產(chǎn)品的特性，探索行之有效的采購形式。

1.堅持和完善通用類標準化產(chǎn)品集中采購模式。為了解決定點協(xié)議采購方式所帶來的“價高”的詬病，對于通用類貨物產(chǎn)品，中央和許多省市近來紛紛采用批量集中采購模式，即一年分幾次定期匯總各采購單位對于計算機、打印機等通用類產(chǎn)品的需求，集中推出公開招標。廈門市對于通用類產(chǎn)品采購實行的是大宗采購模式，主要是選擇一些規(guī)格標準較統(tǒng)一、具有較強需求共性的貨物，通過匯總?cè)袡C關(guān)事業(yè)單位的需求統(tǒng)一進行采購，變單位分散政府采購為統(tǒng)一集中政府采購，通過擴大集中采購規(guī)模，充分發(fā)揮規(guī)模采購效益，吸引更多廠家直接參與到政府采購中來，有效降低采購成本。

2.推行預(yù)選供應(yīng)商制度。對物業(yè)管理、保安服務(wù)、會計審計、律師服務(wù)等項目實行預(yù)選供應(yīng)商名錄制度，如按廈門市現(xiàn)有做法，物業(yè)管理通過公開招標產(chǎn)生預(yù)選供應(yīng)商，然后在預(yù)先供應(yīng)商中進行二次競價，從而在提高采購效率的同時也提高節(jié)資率。

3.擴大跟單采購適用范圍。近年來，部分地區(qū)探索實施了跟單采購。例如，廈門市規(guī)定，采購人采購公開招標數(shù)額標準以下的貨物項目時，經(jīng)同級財政部門審核后，可以按不高于3個月期限內(nèi)相同產(chǎn)品的本市政府采購中標價、成交價下調(diào)后的價格，向任何能提供相同產(chǎn)品的供應(yīng)商進行采購。實際工作中，由于跟單采購限制在“公開招標數(shù)額標準以下”“3個月期限內(nèi)”，數(shù)量非常有限，建議可以實行更加靈活的跟單采購。

4.實行長期采購合同制度。如深圳市規(guī)定，物業(yè)管理、保安服務(wù)、政府履行職能的經(jīng)常性服務(wù)項目、系統(tǒng)設(shè)備和技術(shù)項目后續(xù)維護服務(wù)項目等，可列為長期服務(wù)項目。長期貨物政府采購合同履行期限最長不超過24個月，長期服務(wù)政府采購合同履行期限最長不超過36個月；特殊情況需要延長的，經(jīng)監(jiān)管部門批準可以適當延長，但延長期限最長不得超過6個月。對優(yōu)質(zhì)長期服務(wù)政府采購合同供應(yīng)商實行合同續(xù)期獎勵機制。

（作者單位：廈門市財政局政府采購管理辦公室）