資金從補(bǔ)建設(shè)轉(zhuǎn)向補(bǔ)運(yùn)營 PPP成政府采購新寵

資金從補(bǔ)建設(shè)轉(zhuǎn)向補(bǔ)運(yùn)營 PPP成政府采購新寵

財(cái)政部對(duì)政府資金的使用正在通過立法等形式加以約束。

《中國經(jīng)營報(bào)》記者獲悉，目前財(cái)政部聯(lián)合住建部正在起草PPP(Public-Private-Partnership,公私合作)示范項(xiàng)目的管理?xiàng)l例，擇日將下發(fā)各省市。

一位參與起草的人士表示，此次示范項(xiàng)目的申報(bào)以市政建設(shè)為主，各省申報(bào)數(shù)量不限，和以往不同的是，一旦上述管理?xiàng)l例下發(fā)，意味著財(cái)政資金的使用將從前端轉(zhuǎn)移到后端，即財(cái)政資金從前期的項(xiàng)目撥款變成項(xiàng)目完工后的運(yùn)營補(bǔ)貼，政府更多會(huì)通過購買服務(wù)的方式替代目前政府資金的發(fā)放。

此前，9月底財(cái)政部曾下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，其中明確規(guī)定財(cái)政資金將從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”轉(zhuǎn)變。對(duì)此，市場人士分析認(rèn)為，轉(zhuǎn)變背后是政府購買服務(wù)的逐漸加強(qiáng)，一定程度上為社會(huì)資金提供了新的投資機(jī)會(huì)，在實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的同時(shí)，也有助于緩解地方政府的償債壓力。

補(bǔ)貼后端

“此次財(cái)政部下發(fā)通知中最核心的信息是，政府對(duì)項(xiàng)目補(bǔ)貼方式的改變，由原來對(duì)項(xiàng)目的前期投資變成了后期運(yùn)營補(bǔ)貼，實(shí)際上財(cái)政系統(tǒng)為PPP開綠燈的意圖已經(jīng)很清晰?！北本┐笤雷稍冇邢薰究偨?jīng)理金永祥指出。

大岳咨詢是國內(nèi)BOT項(xiàng)目的最早實(shí)踐者，參與過包括北京地鐵4號(hào)線在內(nèi)的多個(gè)PPP項(xiàng)目工程。

《通知》指出PPP的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)，PPP通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。

中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，財(cái)政資金的管理分事先、事中、事后管理，此前因?yàn)轭A(yù)算法體制問題，財(cái)政資金的下?lián)芏嗍歉鶕?jù)建設(shè)項(xiàng)目而定，由于疏于監(jiān)督，造成了很多資金的無效使用，降低了資金使用效率。

未來，一旦財(cái)政資金下?lián)芎笠浦另?xiàng)目運(yùn)營，對(duì)地方政府部門來說，資金使用周期延長，可以嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目和資金規(guī)模，緩解了地方政府舉債的沖動(dòng)。

10月8日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），明確了預(yù)算管理制度改革的方向和措施。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，未來要減少行政性分配，引入市場化運(yùn)作模式，逐步與金融資本相結(jié)合，引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)資本增加投入。

這種改變或可從今年以來的財(cái)政收支數(shù)據(jù)看出一些端倪。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年以來不論中央本級(jí)財(cái)政支出還是全國財(cái)政支出增幅均出現(xiàn)放緩。8月份全國財(cái)政收入為9109億元，同比增長6.1%，仍處于增速下行的通道中；從財(cái)政支出來看，8月份中央和地方財(cái)政總支出為10204億元，同比增長6.2%。

一位東部地區(qū)的財(cái)稅系統(tǒng)人士表示，財(cái)政支出增速仍然高于財(cái)政收入，這也和當(dāng)前時(shí)間節(jié)點(diǎn)有關(guān)，財(cái)政資金在下半年會(huì)集中支出主要有兩方面的因素，一方面是政府自身預(yù)算的需要，另一方面是大批項(xiàng)目會(huì)集中上馬。“不過由于頻繁支出，政府沒有完善的管理體制，降低了資金的使用效率”。

正在做試點(diǎn)項(xiàng)目的溫來成感同身受。作為中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長，他手上目前有兩個(gè)PPP項(xiàng)目正在操作，內(nèi)容涉及政府監(jiān)督和價(jià)格機(jī)制。他認(rèn)為，公私合營中，民企最大的擔(dān)憂是項(xiàng)目收益能否能夠達(dá)到預(yù)期?！爱吘乖谶@個(gè)過程中政府相對(duì)強(qiáng)勢，如果項(xiàng)目之初就補(bǔ)貼資金，很難保障項(xiàng)目會(huì)達(dá)到預(yù)期，但是財(cái)政資金對(duì)運(yùn)營補(bǔ)貼后，在前期建設(shè)過程中，民企會(huì)有更多話語權(quán)。”

值得注意的是，上述財(cái)政部的通知尚未對(duì)運(yùn)營項(xiàng)目的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)做更詳細(xì)的說明。

政府采購

財(cái)政資金的后移對(duì)政府購買服務(wù)來說是一個(gè)利好。

上述起草的人士表示，目前財(cái)政部和住建部對(duì)PPP的推廣采取試點(diǎn)方式，以在全國范圍內(nèi)的自由申報(bào)為主，選擇也是為將來購買服務(wù)提供一個(gè)基礎(chǔ)。

記者了解到，2013年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，此后，在十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。

目前，廣東、上海等省份以及杭州、成都、無錫等30多個(gè)地級(jí)市都已出臺(tái)了政府購買服務(wù)的有關(guān)文件。同時(shí)河北省已初步確定13個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，選取了84個(gè)項(xiàng)目開展試點(diǎn)；湖南省則遴選出與保障和改善民生密切相關(guān)的保障性住房后續(xù)管理、養(yǎng)老服務(wù)、環(huán)境監(jiān)測、新建公路養(yǎng)護(hù)等7個(gè)民生項(xiàng)目開展試點(diǎn)。

財(cái)政部副部長劉昆在2014年全國政府購買服務(wù)工作會(huì)議中，已經(jīng)提出政府可以通過契約化、民營化等形式，把公共服務(wù)的生產(chǎn)交由市場和社會(huì)力量來承擔(dān)，通過鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，引入市場競爭機(jī)制，提高公共服務(wù)水平和效率。

金永祥則認(rèn)為 ：“由于購買服務(wù)是通過市場化運(yùn)作，并通過招投標(biāo)等方式保證事務(wù)的透明度，這不僅能夠降低支出的成本，而且能夠提高政府的效率?！?/p>

9月30日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購買服務(wù)力度。

隨著政府提供公共服務(wù)的發(fā)展所需增加的資金，應(yīng)按照預(yù)算管理要求列入財(cái)政預(yù)算。要嚴(yán)格資金管理，確保公開、透明、規(guī)范、有效。

金永祥建議，政府部分應(yīng)該建立健全由購買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布，并作為以后年度編制政府向社會(huì)力量購買服務(wù)預(yù)算和選擇政府購買服務(wù)承接主體的重要參考依據(jù)。

一位接近財(cái)政系統(tǒng)的人士表示，政府購買服務(wù)在部門之間已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，第二階段是要進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段?！澳壳翱此械念I(lǐng)域會(huì)全部納入購買，在購買方式上，除了政府購買公司服務(wù)之外，還可能包括事業(yè)服務(wù)?！?/p>