王瑛：選擇PPP合作機(jī)構(gòu)的政府采購制度安排

按照法律授權(quán)創(chuàng)設(shè)新的政府采購方式，即競爭性磋商，著力實(shí)現(xiàn)在需求標(biāo)準(zhǔn)完整的基礎(chǔ)上合理報價的公平交易規(guī)則

選擇PPP合作機(jī)構(gòu)的政府采購制度安排

財(cái)政部政府采購管理辦公室主任 王瑛

為了貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”的要求，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府與社會資本合作(Public-Private Partnership,簡稱PPP)發(fā)展的制度體系，需要在PPP工作的采購程序、融資管理、項(xiàng)目監(jiān)管和績效評價等各方面做出一系列制度設(shè)計(jì)和政策安排。其中，關(guān)于選擇PPP合作機(jī)構(gòu)的政府采購制度安排，主要有三方面重點(diǎn)問題。

一、按照政府采購規(guī)則選擇PPP合作方是國際通行做法

按照政府采購的方式選擇PPP合作伙伴既是國際慣例，也是一種規(guī)范、有效的做法。PPP謀求建立政府與社會資本的長期合作關(guān)系，政府既要支付或補(bǔ)貼費(fèi)用，也要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益的最大化。

從本質(zhì)上說，PPP是政府為了提供公共服務(wù)而進(jìn)行的一種特殊采購活動，屬于政府采購范疇，應(yīng)當(dāng)被納入政府采購監(jiān)管體系。各國實(shí)踐表明， PPP付費(fèi)方式及合同類型大體分為兩類：一類是政府付費(fèi)，也就是公共采購，包括公共產(chǎn)品、公共工程和公共服務(wù)；另一類是使用者付費(fèi)，也就是特許經(jīng)營。因此，國際上普遍將服務(wù)和工程特許經(jīng)營權(quán)的授予視為政府采購公共服務(wù)的一種方式，并將其納入政府采購制度監(jiān)管，而不是單純地將其作為一種基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的融資方式。

從概念上看，PPP也符合世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》（GPA）對政府采購的定義，即“為了政府目的以任何合同方式開展的采購活動”。因此，世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國和世界銀行等國際組織和有關(guān)國家在選擇PPP合作方時都遵循政府采購規(guī)則。例如，聯(lián)合國《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目法律指南》強(qiáng)調(diào)，特許經(jīng)營應(yīng)采用聯(lián)合國頒布的采購示范法中的服務(wù)采購方式。歐盟在今年2月對其政府采購系列指令重新修訂時，特別針對選擇特許經(jīng)營承辦企業(yè)（或組織）的原則、方式、程序、評估標(biāo)準(zhǔn)、合同變更、履約監(jiān)管等內(nèi)容，按照政府采購的有關(guān)規(guī)則和要求作了規(guī)范和完善。同時，我們也注意到歐盟成員國、日本、韓國等國都將特許經(jīng)營列入了GPA出價。

最后，從我國政府采購法對采購活動和服務(wù)采購對象的定義來看，PPP項(xiàng)目選擇合作機(jī)構(gòu)的活動也應(yīng)當(dāng)遵循政府采購法律制度規(guī)定。

二、PPP采購與傳統(tǒng)采購的區(qū)別

雖然PPP項(xiàng)目的采購程序遵循政府采購規(guī)則，但PPP采購與傳統(tǒng)采購相比，具有一定的特殊性：

一是PPP項(xiàng)目的采購需求往往比較復(fù)雜，難以一次性通過采購文件進(jìn)行完整、明確的描述。很多情況下，都需要合作者先提出解決方案，再由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)結(jié)合項(xiàng)目需要提出采購需求，并通過談判不斷進(jìn)行修正和優(yōu)化，直至合作者提供的解決方案和采購需求能夠比較好地契合。

二是PPP項(xiàng)目并不都是以價格作為核心競爭要素。比如一些收費(fèi)高速公路，可能要求參與競爭的潛在合作者各自提出最短收費(fèi)年限，導(dǎo)致項(xiàng)目在采購環(huán)節(jié)無法單純以價格進(jìn)行競爭。此外，有些實(shí)際回報率低的公益性項(xiàng)目，政府還可能延長特許經(jīng)營權(quán)限，來滿足項(xiàng)目管理和實(shí)施的需要。

三是PPP項(xiàng)目采購金額大，交易風(fēng)險和采購成本遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)采購項(xiàng)目，競爭程度也較傳統(tǒng)采購項(xiàng)目低，采購活動失敗的幾率比傳統(tǒng)采購更高。

四是PPP項(xiàng)目的采購合同比傳統(tǒng)的采購合同更為復(fù)雜，可能是一個一攬子的合同體系也可能是多輪采購后簽訂多個合同，對采購雙方履行合同的法律要求非常高，后續(xù)的爭議解決也較傳統(tǒng)采購更為復(fù)雜。

五是PPP項(xiàng)目大多面向社會公眾提供公共服務(wù)，采購結(jié)果的評定需要考慮服務(wù)對象的切身感受，不能只根據(jù)采購合同規(guī)定的各項(xiàng)技術(shù)和服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行履約驗(yàn)收，還需要結(jié)合預(yù)算績效評價、社會公眾評價、第三方評價等其他方式，綜合評價PPP項(xiàng)目的實(shí)施和管理效果。

三、推進(jìn)PPP項(xiàng)目政府采購管理的基本設(shè)想

PPP項(xiàng)目適用政府采購法律制度，既是政府采購法的基本要求，也是行之有效的務(wù)實(shí)做法。一方面，我國的政府采購法律制度規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源五種采購方式，并授權(quán)監(jiān)管部門可以認(rèn)定新的采購方式。這些法定的采購方式，能夠比較好地適用于PPP項(xiàng)目采購中公開競爭、選擇性競爭和有限競爭的情況，使PPP項(xiàng)目采購更具可操作性。另一方面，我國的政府采購法律制度還規(guī)定了優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，支持中小企業(yè)等宏觀調(diào)控和政策功能目標(biāo)，將更加有利于PPP項(xiàng)目發(fā)揮公共性和公益性作用。將PPP納入政府采購體系，也將促進(jìn)我國政府采購市場開放，與國際規(guī)則對接。但是，由于PPP項(xiàng)目在采購需求、競爭方式、合同管理、履約驗(yàn)收、績效評價等方面的特殊性，其采購管理不能簡單套用現(xiàn)有的政府采購法律制度規(guī)定，而需要在政府采購整體法律框架下，作出特殊的制度性安排與創(chuàng)新。

一是在現(xiàn)行的政府采購法律制度框架下進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并充分借鑒國際PPP項(xiàng)目成熟的采購經(jīng)驗(yàn)和做法，特別是借鑒聯(lián)合國貿(mào)易法委員會《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目示范法》及其立法指南中的有效經(jīng)驗(yàn)和做法。

二是結(jié)合PPP項(xiàng)目采購特點(diǎn)，在現(xiàn)行法律規(guī)定的五種采購方式基礎(chǔ)上，按照法律授權(quán)創(chuàng)設(shè)新的政府采購方式，即競爭性磋商，重點(diǎn)是引入兩階段采購模式，著力實(shí)現(xiàn)在需求標(biāo)準(zhǔn)完整的基礎(chǔ)上合理報價的公平交易規(guī)則，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”基本目標(biāo)上來。

三是創(chuàng)新PPP項(xiàng)目采購程序，如強(qiáng)制資格預(yù)審，現(xiàn)場考察和答疑，采購結(jié)果、合同文本公示，采購結(jié)果確認(rèn)談判，邀請質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)及PPP項(xiàng)目服務(wù)對象參加履約驗(yàn)收和評價等，以保證項(xiàng)目采購的成功率以及項(xiàng)目采購的質(zhì)量和效果。

四是創(chuàng)新項(xiàng)目監(jiān)管方式，結(jié)合PPP項(xiàng)目金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長等特點(diǎn)，借鑒國際通行做法，強(qiáng)制引入政府采購信用擔(dān)保，通過引入擔(dān)保機(jī)構(gòu)第三方監(jiān)管彌補(bǔ)行政監(jiān)管的不足，減輕項(xiàng)目風(fēng)險。同時，推進(jìn)信息公開，自覺接受社會監(jiān)督。

（本文根據(jù)作者在第六屆“中國-亞行知識共享平臺：深化公私合作”研討會上的主題發(fā)言整理）