權(quán)威解讀——PPP項(xiàng)目采購(gòu)管理的那些事兒

實(shí)務(wù)課堂·地方政府采購(gòu)管理培訓(xùn)班內(nèi)容分享①

編者按：在不久前舉辦的地方政府采購(gòu)管理培訓(xùn)班上，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司政府采購(gòu)管理一處有關(guān)人士就推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)及《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》等政策文件進(jìn)行了講解。本報(bào)特辟專欄，對(duì)其中的熱點(diǎn)問(wèn)題予以展示。本期推出PPP項(xiàng)目采購(gòu)管理篇。

權(quán)威解讀——

PPP項(xiàng)目采購(gòu)管理的那些事兒

PPP項(xiàng)目采購(gòu)與傳統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目有何區(qū)別？

第一，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求非常復(fù)雜，難以一次性地在采購(gòu)文件中完整、明確、合規(guī)地描述，往往需要合作者提供設(shè)計(jì)方案和解決方案，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目需求設(shè)計(jì)提出采購(gòu)需求，并通過(guò)談判不斷地修改采購(gòu)需求，直至合作者提供的設(shè)計(jì)方案和解決方案完全滿足采購(gòu)需求為止。

第二，不是所有的PPP項(xiàng)目都能提出最低產(chǎn)出單價(jià)。有些項(xiàng)目如收費(fèi)高速公路，可能要求報(bào)出最短收費(fèi)年限，導(dǎo)致項(xiàng)目在采購(gòu)環(huán)節(jié)無(wú)法實(shí)施價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)；還有些回報(bào)率低的公益性項(xiàng)目，政府還將延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限。

第三，PPP項(xiàng)目采購(gòu)金額大，交易風(fēng)險(xiǎn)和采購(gòu)成本遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目，競(jìng)爭(zhēng)程度較傳統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目低，出現(xiàn)采購(gòu)活動(dòng)失敗情形的幾率也較傳統(tǒng)采購(gòu)為高。

第四，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)合同比傳統(tǒng)的采購(gòu)合同更為復(fù)雜，可能是一個(gè)合同體系，對(duì)采購(gòu)雙方履行合同的法律要求非常高，后續(xù)的爭(zhēng)議解決也較傳統(tǒng)采購(gòu)更為復(fù)雜。

第五，許多PPP項(xiàng)目屬于面向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，采購(gòu)結(jié)果的效益需要通過(guò)服務(wù)受益對(duì)象的切身感受來(lái)體現(xiàn)，無(wú)法像傳統(tǒng)采購(gòu)那樣根據(jù)采購(gòu)合同規(guī)定的每一項(xiàng)技術(shù)、服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行履約驗(yàn)收，而是結(jié)合預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、社會(huì)公眾評(píng)價(jià)、第三方評(píng)價(jià)等其他方式完成履約驗(yàn)收。

為什么說(shuō)我國(guó)PPP項(xiàng)目適用于政府采購(gòu)法？

從國(guó)際通行做法和WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）的要求看，PPP項(xiàng)目的表現(xiàn)形式是特許經(jīng)營(yíng)，而特許經(jīng)營(yíng)合作伙伴的選擇適用政府采購(gòu)法制規(guī)則。

從我國(guó)的情況看，第一，將PPP項(xiàng)目采購(gòu)納入政府采購(gòu)管理于法有據(jù)。PPP項(xiàng)目的采購(gòu)對(duì)象是選擇合作者，是政府采購(gòu)公共服務(wù)的一種方式，屬于政府采購(gòu)法調(diào)整范圍。我國(guó)政府采購(gòu)法第二條第七款規(guī)定：“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象。”即將頒布實(shí)施的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中進(jìn)一步明確：“政府采購(gòu)法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。”

第二，PPP項(xiàng)目適用政府采購(gòu)法律制度規(guī)定，更具備可操作性。政府采購(gòu)法第二十六條規(guī)定了公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來(lái)源五種采購(gòu)方式，同時(shí)還規(guī)定國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)管部門可以認(rèn)定新的采購(gòu)方式。這與招標(biāo)投標(biāo)法僅限于公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種方式有很大的不同。無(wú)論是政府采購(gòu)法還是招標(biāo)投標(biāo)法，這兩種方式適用的前提均為采購(gòu)需求能夠詳細(xì)在招標(biāo)文件中描述清楚、采購(gòu)合同文本必須包含在招標(biāo)文件中且事后不能更改。而許多PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求和合同較為復(fù)雜，往往事先難以詳細(xì)描述清楚，采用招標(biāo)方式的條件不夠充分。

第三，PPP項(xiàng)目適用政府采購(gòu)法律制度規(guī)定，更有利于落實(shí)保證國(guó)家安全和相關(guān)政府采購(gòu)政策要求。PPP項(xiàng)目涉及國(guó)計(jì)民生，部分項(xiàng)目涉及國(guó)家安全，此類項(xiàng)目的國(guó)際通行做法是按照政府采購(gòu)例外原則限制外方資本參加。我國(guó)政府采購(gòu)法還提出了優(yōu)先購(gòu)買本國(guó)的貨物、工程和服務(wù)，優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等政策要求。這些政策要求，均需在選擇合作伙伴時(shí)，在采購(gòu)需求中作出明確規(guī)定。

第四，PPP項(xiàng)目適用政府采購(gòu)法律制度規(guī)定，有利于統(tǒng)籌考慮政府采購(gòu)和服務(wù)、投資市場(chǎng)開(kāi)放談判。當(dāng)政府采購(gòu)?fù)赓YPPP服務(wù)時(shí)，形成外商投資，因此PPP可以說(shuō)是國(guó)際服務(wù)貿(mào)易、采購(gòu)和投資準(zhǔn)入的交集。我國(guó)目前正在積極參與新一輪服務(wù)和投資領(lǐng)域談判，尤其是中美投資協(xié)定，率先采用準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單模式，成為各有關(guān)領(lǐng)域談判的法律范本和參照模式。中美投資協(xié)定已將眾多基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等PPP主要領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)內(nèi)執(zhí)行、行業(yè)監(jiān)管、爭(zhēng)端救濟(jì)等問(wèn)題納入談判范疇，將來(lái)必然會(huì)影響GPA談判和國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管。

在國(guó)際上，PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)有哪些可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)與做法？

首先，廣泛針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行政府采購(gòu)立法，統(tǒng)一規(guī)范服務(wù)和工程特許經(jīng)營(yíng)。

一是，國(guó)際上普遍認(rèn)為，PPP是一種政府購(gòu)買服務(wù)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予被視為采購(gòu)公共服務(wù)的一種方式而納入政府采購(gòu)制度監(jiān)管。WTO、聯(lián)合國(guó)、世行都采用服務(wù)采購(gòu)方式作為PPP合作授予的選擇方式。

二是，PPP屬于WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）規(guī)定的政府采購(gòu)范圍，即“為了政府目的以任何合同方式開(kāi)展的采購(gòu)活動(dòng)”。PPP合同一般分為兩種類型，一種是政府付費(fèi)合同，即公共采購(gòu)合同，另一種是使用者付費(fèi)合同，即特許經(jīng)營(yíng)合同。據(jù)了解，歐盟的所有成員國(guó)以及日本、韓國(guó)都將特許經(jīng)營(yíng)列入了GPA出價(jià)，不僅在國(guó)內(nèi)實(shí)施政府采購(gòu)管理，對(duì)外還遵守政府采購(gòu)國(guó)際協(xié)定。

三是，PPP在國(guó)際上是政府通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式，采購(gòu)由企業(yè)（或組織）提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，并通過(guò)授予企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，使政府與投資者獲得收益和回報(bào)。

在合作對(duì)象的選擇上，一般有三種采購(gòu)方式：公開(kāi)招標(biāo)（即密封招標(biāo)）、選擇性招標(biāo)（即邀請(qǐng)招標(biāo)）、有限招標(biāo)（即競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話、單一來(lái)源采購(gòu)）。

其次，特許經(jīng)營(yíng)政府采購(gòu)立法的主要內(nèi)容涵蓋項(xiàng)目準(zhǔn)備、投標(biāo)人預(yù)選、采購(gòu)組織、評(píng)審、合同簽訂及執(zhí)行監(jiān)管、國(guó)內(nèi)救濟(jì)和爭(zhēng)端解決等。

歐盟于2014年2月重新修訂了政府采購(gòu)系列指令，其中，《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予指令》規(guī)范了選擇特許經(jīng)營(yíng)承辦企業(yè)（或組織）的原則、方式、程序、合同變更、履約監(jiān)管等內(nèi)容。聯(lián)合國(guó)《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目法律指南》強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)采用聯(lián)合國(guó)頒布采購(gòu)示范法中的服務(wù)采購(gòu)方式。

最后，特許經(jīng)營(yíng)合同明確政府和社會(huì)資本具有平等的法律地位，強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)交易原則。

美國(guó)的表現(xiàn)形式為：公共服務(wù)合同（包括城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電力、水力等）；運(yùn)輸合同（包括鐵路、公路、港口、空運(yùn)、海運(yùn)等）。

歐盟的表現(xiàn)形式為：公共工程、服務(wù)合同；公用事業(yè)合同；特許經(jīng)營(yíng)合同。

構(gòu)建我國(guó)PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)制度，應(yīng)從哪些方面作出考慮？

第一，要在現(xiàn)行政府采購(gòu)法律制度的框架下進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并做好與即將實(shí)施的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的銜接。

第二，充分借鑒國(guó)際PPP項(xiàng)目成熟的采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)，特別是借鑒《聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目示范法》及其立法指南中的有效經(jīng)驗(yàn)和做法。

第三，結(jié)合PPP項(xiàng)目采購(gòu)特點(diǎn)，創(chuàng)設(shè)一種新的采購(gòu)方式，即競(jìng)爭(zhēng)性磋商（財(cái)庫(kù)【2014】214號(hào)文已進(jìn)行明確），重點(diǎn)是引入兩階段采購(gòu)模式。

第四，創(chuàng)新PPP項(xiàng)目采購(gòu)程序。為保證項(xiàng)目采購(gòu)的成功率、減少后續(xù)爭(zhēng)議，需新增強(qiáng)制資格預(yù)審、現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑、采購(gòu)結(jié)果和擬簽訂的合同文本公示環(huán)節(jié)；為保證項(xiàng)目采購(gòu)的質(zhì)量和效果，需新增采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可自行選擇評(píng)審專家等采購(gòu)程序環(huán)節(jié)；為保證國(guó)家安全和發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能，需明確采購(gòu)文件等必須列明對(duì)本國(guó)社會(huì)資本的優(yōu)惠政策和對(duì)外方社會(huì)資本的政策要求。

第五，創(chuàng)新項(xiàng)目監(jiān)管方式。結(jié)合PPP項(xiàng)目金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長(zhǎng)等特點(diǎn)，借鑒國(guó)際通行做法，強(qiáng)制引入政府采購(gòu)信用擔(dān)保，通過(guò)引入擔(dān)保機(jī)構(gòu)第三方監(jiān)管彌補(bǔ)行政監(jiān)管的不足，減輕項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；推進(jìn)信息公開(kāi)，要求項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)將PPP合同向社會(huì)公開(kāi)，引入社會(huì)監(jiān)督。

目前，財(cái)政部已出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)【2014】215號(hào)），全面規(guī)范了政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目政府采購(gòu)行為，并在政府采購(gòu)的整體法律框架下，對(duì)采購(gòu)方式、采購(gòu)程序等進(jìn)行了創(chuàng)新。