創(chuàng)新體制 轉(zhuǎn)換機制——江蘇省無錫市積極探索政府購買公共服務(wù)改革實踐回顧

創(chuàng)新體制 轉(zhuǎn)換機制

——江蘇省無錫市積極探索政府購買公共服務(wù)改革實踐回顧

■ 華靜嫻

圍繞轉(zhuǎn)變政府職能的要求，江蘇省無錫市通過科學(xué)界定實施范圍、實行項目分類管理、規(guī)范服務(wù)行為等舉措，推進政府購買公共服務(wù)改革。

從2005年提出將政府購買公共服務(wù)作為改革攻堅的重點工作之一起，無錫市政府購買服務(wù)改革經(jīng)歷了試點、全面實施和深化三個階段。如今，市政養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔、醫(yī)療衛(wèi)生、信息化服務(wù)外包……政府購買服務(wù)正如春雨般悄無聲息地滲入到百姓生活的方方面面。

做法

改革初期，無錫市率先重點選擇市政公用、教育、衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域，逐步建立和完善政府購買公共服務(wù)新機制，形成政府主導(dǎo)、社會參與、群眾受益的社會事業(yè)可持續(xù)發(fā)展新格局。

明晰權(quán)責(zé)，責(zé)權(quán)一致。按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，明晰各級政府從事公共管理的責(zé)任和權(quán)利，合理界定各級政府提供公共服務(wù)的范圍。依據(jù)事權(quán)合理確定支出規(guī)模，在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的財政體制，切實解決各級政府在公共事務(wù)管理中“缺位”和“越位”問題。同時，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)由“政府直接提供、直接管理”向“政府購買公共服務(wù)，實施監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，并讓政府部門的工作重心轉(zhuǎn)移到制定發(fā)展規(guī)劃、確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、加強監(jiān)督管理、了解群眾需求等方面，確保公共管理職能的有效履行和公共服務(wù)的有效供給。

組織領(lǐng)導(dǎo)，分工明確。市公共財政體制改革辦公室全面負(fù)責(zé)建立政府購買公共服務(wù)機制的各項工作，協(xié)調(diào)處理各部門在實施中遇到的問題；市財政局負(fù)責(zé)指導(dǎo)各行業(yè)管理部門制定具體的實施意見或方案，根據(jù)財力狀況統(tǒng)籌安排資金，配合各行業(yè)管理部門組織實施具體項目，并及時向市公共財政體制改革辦公室反映工作情況；各行業(yè)管理部門負(fù)責(zé)制定本行業(yè)或本領(lǐng)域的政府購買公共服務(wù)實施意見或方案；購買服務(wù)的具體承辦者則負(fù)責(zé)組織實施，并及時向市公共財政體制改革辦公室反映實施情況。

促進規(guī)范，配套制度。針對服務(wù)項目的類別、個性特點，無錫市先后出臺了一系列政府采購的規(guī)范性文件，如《關(guān)于對政府性資金投資的城市照明項目加強政府采購管理的通知》《無錫市商業(yè)保險政府采購管理暫行辦法》《無錫市信息化服務(wù)外包政府采購管理辦法》《無錫市環(huán)衛(wèi)作業(yè)招標(biāo)工作指導(dǎo)意見》等，規(guī)范了綠化養(yǎng)護、環(huán)境保潔、城市照明維護、商業(yè)保險、信息化服務(wù)外包等服務(wù)項目的采購行為。同時，要求主管部門會同財政部門分類制訂服務(wù)項目招標(biāo)實施意見，明確實施范圍內(nèi)容、作業(yè)任務(wù)測算和作業(yè)任務(wù)定額、指導(dǎo)單價、考核標(biāo)準(zhǔn)與方式等，構(gòu)建服務(wù)過程中的激勵機制和約束機制，并在招標(biāo)文件中以邀約的形式進行明確，使公共服務(wù)采購在規(guī)范中良性發(fā)展。

專業(yè)管理，部門責(zé)任。由行業(yè)管理部門將政府所需購買的公共服務(wù)事項及具體要求向全社會公布，并以公開招標(biāo)的方式確定服務(wù)供應(yīng)方。但與貨物和工程類項目相比，公共服務(wù)類項目大多具有性質(zhì)特殊、專業(yè)性較強、成本難以確定、不可中斷且必須與日常管理相結(jié)合等特點，加上各主管部門的思路、管理方式、措施、力量等存在不同，執(zhí)行時難以統(tǒng)一和規(guī)范。為此，無錫市在擬定年度政府集中采購目錄時，將物業(yè)管理、信息化服務(wù)外包等具有通用采購性質(zhì)的項目納入集中采購目錄，由市政府采購中心制訂招標(biāo)格式文本，統(tǒng)一實施采購的方式。同時，將具有管理個性的綠化養(yǎng)護、市政養(yǎng)護、城市照明養(yǎng)護、排水設(shè)施大中修、環(huán)衛(wèi)保潔等城市維護服務(wù)項目列入部門集中采購項目，由主管部門按照政府采購流程組織實施。這種做法既充分調(diào)動了職能部門將政府購買服務(wù)項目納入政府采購的積極性和責(zé)任性，又在法律框架內(nèi)發(fā)揮了職能部門的專業(yè)管理優(yōu)勢。

采購文件，體現(xiàn)績效。將績效理念貫穿于購買服務(wù)的全過程，強化績效目標(biāo)管理，實行績效管理和考核驗收，并在政府采購招標(biāo)文件中加以明確。其中服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)主要包括服務(wù)供應(yīng)方的資質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)計量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)成果評價標(biāo)準(zhǔn)等。具體內(nèi)容由各行業(yè)管理部門會同市財政局根據(jù)項目特點確定。每年年終（或年中），由各行業(yè)管理部門會同市財政局依照合同要求，按照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對購買的服務(wù)事項的實施情況進行評估。完成合同要求的，全額支付費用；未完成合同要求的，扣減相應(yīng)費用。此外，為了增強評估結(jié)果的科學(xué)性、客觀性，還可以邀請相關(guān)管理部門參與評估。

資金支付，掛鉤績效。將政府購買服務(wù)的費用全部納入預(yù)算管理范疇，做到“養(yǎng)事不養(yǎng)人”。政府對用于購買服務(wù)的支出實行總量控制，盡可能減少或維持原有資金規(guī)模。對突發(fā)性的臨時服務(wù)事項，通過“一事一議”的辦法進行處理，需要追加經(jīng)費的，按照市政府相關(guān)規(guī)定辦理。資金支付時，服務(wù)供應(yīng)方是其他社會組織的，市財政部門預(yù)付購買服務(wù)全部費用的30%作為啟動資金，然后根據(jù)工作進度情況付款，但預(yù)付比例最高不超過80%，余款待服務(wù)事項評估結(jié)束后，根據(jù)評估結(jié)果支付。

加大宣傳，培育市場。進一步轉(zhuǎn)變理財觀念，拓寬工作思路，積極推進財政支出方式改革。注重宣傳，利用媒體大力宣傳改革的意義、內(nèi)容，提高社會公眾對政策導(dǎo)向的知曉度。進一步降低市場準(zhǔn)入門檻，鼓勵和吸引各類資本以直接、間接形式進入一般競爭性社會事業(yè)領(lǐng)域，鼓勵國有單位依托資本和資源優(yōu)勢，通過項目合作、融資等方式吸引更多的社會資本參與公共服務(wù)，為政府購買服務(wù)培育成熟的市場。

啟示

回顧這幾年改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，實施政府購買服務(wù)改革初期，需要政府采購監(jiān)管部門進行深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問題并不斷加以解決，其具體體現(xiàn)在以下幾方面：

防止脫離現(xiàn)實貿(mào)然推進。政府購買公共服務(wù)有一個循序漸進的過程，應(yīng)在市場條件成熟的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)毓卜?wù)市場化水平、事業(yè)單位改制情況、非政府單位發(fā)育程度等因素有序推進。當(dāng)某項公共服務(wù)滿足一定的標(biāo)準(zhǔn)和條件（如服務(wù)內(nèi)容范圍可明確界定、存在充分競爭的相關(guān)市場、具有明確可衡量的績效標(biāo)準(zhǔn)等），才有可能推行政府購買。反之，則需慎重，避免因冒進產(chǎn)生不必要的負(fù)面影響。

完善項目選擇機制。要有效界定政府與市場邊界，建立政府購買服務(wù)項目選擇機制。由于改革初期，政府購買服務(wù)工作尚處于摸索階段，存在對政府購買服務(wù)范圍界定不夠清晰，項目選擇的原則、標(biāo)準(zhǔn)、條件不太具體，項目申報和選擇存在認(rèn)識分歧，把政府部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)作為要求政府購買的“公共服務(wù)”，應(yīng)該推向市場的項目仍由政府承擔(dān)等諸多問題。因此，在今后的改革中，要避免以“購買服務(wù)”名義轉(zhuǎn)移本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)，避免專門設(shè)立公司、社會組織來單一承接政府某項公共服務(wù)，切實防止新形式的既“養(yǎng)人”又“養(yǎng)事”現(xiàn)象。

以市場化為導(dǎo)向?，F(xiàn)階段，服務(wù)供應(yīng)方中仍包含了大量未改制到位的事業(yè)單位，其通過定向購買方式把購買服務(wù)試點項目交由原先的事業(yè)單位承擔(dān)，使得公共服務(wù)的多元化和外部監(jiān)督體系難以形成。同時，廣泛采取的定向購買方式弱化了服務(wù)供應(yīng)商參與公開招投標(biāo)活動的熱情。因此，凡是能選擇政府采購方式進行購買服務(wù)的，必須明確堅持以市場化導(dǎo)向為原則。

健全操作管理制度。在政府購買服務(wù)改革的具體實施過程中，由于各主管部門的思路、管理方式等方面存在不同，執(zhí)行時雖各具特色、各有千秋，但使得各項目的執(zhí)行力度參差不齊，職責(zé)不清、考評困難。因此，應(yīng)建立嚴(yán)密的管理制度，統(tǒng)一規(guī)范，科學(xué)管理。

采購預(yù)算與支出安排相銜接。由于政府購買服務(wù)項目的資金管理服從于專項資金管理，部門對政府購買服務(wù)方式的選擇，容易受到專項資金部門化傾向的影響。一方面，部門力推項目實施時，缺乏資金保障，常以此作為爭取專項資金的工具。另一方面，對專項資金預(yù)算已作安排并已有足額資金保障的項目，部門缺乏實施政府購買服務(wù)試點的積極性，改革動力不足。這使得財政資金“養(yǎng)人”不“養(yǎng)事”的初衷未完全實現(xiàn)，部分試點項目資金撥付尚處于換湯不換藥的狀態(tài)。

關(guān)注資金節(jié)約的效果。在核定政府購買服務(wù)資金量上仍沿用專項資金預(yù)算安排的思路和模式，政府購買服務(wù)項目資金與現(xiàn)有專項資金、部門預(yù)算資金之間缺乏統(tǒng)一考量的機制，未形成平衡效應(yīng)，通過購買勞務(wù)方式增加人員的現(xiàn)象缺乏有效控制，項目評估結(jié)果對資金撥付環(huán)節(jié)影響不大，新項目實施時，資金安排缺乏科學(xué)合理的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)……以上種種因素，影響了政府購買服務(wù)本應(yīng)產(chǎn)生的資金節(jié)約效果，值得業(yè)內(nèi)關(guān)注和探究。

構(gòu)建績效考核和監(jiān)督機制。開展政府購買公共服務(wù)的改革，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，是政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式、提高公共服務(wù)能力、樹立科學(xué)的公共理財觀的重要探索，是一項復(fù)雜的社會工程，對于其中存在的風(fēng)險尤其是績效難以達成的風(fēng)險，必須謹(jǐn)慎規(guī)避。因此，建立起全面的監(jiān)督和績效考核機制，是推行政府購買公共服務(wù)改革的必要保證。

（作者單位：江蘇省無錫市財政局）