“一帶一路”給政府采購帶來什么

“一帶一路”給政府采購帶來什么

■ 本報記者 戎素梅

隨著氣溫逐日攀升，各界人士對“一帶一路”的關注熱度也直逼沸點。

截至目前，由我國發(fā)起的“一帶一路”戰(zhàn)略已得到近60個沿線國家的參與支持。共建“一帶一路”，不僅促進了經濟要素的有序自由流動、資源高效配置與市場深度融合，還拉動了沿線國家經濟社會的發(fā)展。在這一整體戰(zhàn)略中，道路、口岸、油氣管道、輸電線路等基礎設施互聯互通被視為建設的優(yōu)先領域，其中不乏跨國、跨境合作項目。這些基礎設施建設項目是否會通過PPP、公開招標等形式組織實施？“一帶一路”又會為我國政府采購改革帶來哪些影響？

將“一帶一路”基礎設施建設納入政采有其必然性

“一帶一路”的影響力是否會波及我國的政府采購領域？受訪的業(yè)內專家一致認為，“一帶一路”基礎設施建設項目將涉及大量政府采購活動。無論是使用PPP、競爭性磋商等新型采購模式，還是采用傳統的政府采購方式，將這些項目納入嚴格、規(guī)范的政府采購監(jiān)督管理范疇，都有其必然性。

中國人民大學公共管理學院副教授王叢虎分析，“一帶一路”不僅涉及國內的工程建設招標、貨物和服務購買問題，更重要的是將沿線各國資源連接起來，從而實現經濟互補與彼此合作。其主要內容就是通過政策溝通、依托設施聯通，達成貿易暢通、資金融通、民心相通的愿景。這必然涉及大量政府采購活動，尤其是大量的工程建設招標、貨物與服務的采購。

王叢虎舉例說明，就我國東北地區(qū)而言，要完善黑龍江對俄羅斯的鐵路通道和區(qū)域鐵路網，以及黑龍江、吉林、遼寧與俄遠東地區(qū)陸海聯運合作，推進構建北京-莫斯科歐亞高速運輸走廊，建設向北開放的重要窗口。“雖然這些工程、貨物和服務采購未必都是通過直接的財政資金來實現，但作為國家戰(zhàn)略與國際性合作項目，其意義已遠遠超越一般的采購行為。所以，將其納入嚴格、規(guī)范的監(jiān)督管理是其必然要求?！?/p>

對外經濟貿易大學中國WTO研究院副院長、國際招投標與政府采購研究中心副主任屠新泉表示，“一帶一路”涉及大量基礎設施建設項目，包括國內和國際合作兩類，項目建設資金來源多種多樣。不過，鑒于我國較雄厚的資金實力和沿線國家相對薄弱的經濟實力，可以預見，中國將是“一帶一路”建設資金的主要供給方。在“一帶一路”建設中，我國政府會積極鼓勵社會資本參與，因此PPP模式與傳統政府采購模式同等重要。

此外，某專家還針對我國政府采購自身改革進程作了分析，認為將“一帶一路”基礎設施建設納入政府采購范疇的條件已經具備。該專家表示，政府采購法實施以來的10多年間，我國政府采購法律制度體系漸趨完備，采購規(guī)模穩(wěn)步增長，采購過程日益規(guī)范，采購方式更為多樣，監(jiān)管理念也從程序導向型向結果導向型轉變，并更加注重“物有所值”的價值目標取向。與此同時，各地通過探索創(chuàng)新，積累了豐富的工程采購經驗。今年3月1日起施行的政府采購法實施條例進一步明確了政府采購工程項目的法律適用及監(jiān)管分工問題，與招標投標法體系劃清了“楚河漢界”，為工程建設類采購項目的開展夯實基礎。這樣一個更為開放、更具活力的政府采購制度，必將在“一帶一路”基礎設施建設中發(fā)揮積極作用。

理性看待跨境招投標中的風險

跨境交易是否會加快一國采購規(guī)模乃至經濟總量的迅猛增長？在相對成熟的歐盟單一市場，情況似乎并沒有我們想象的那樣美好。美國《經濟展望雜志》總編輯蒂莫西·泰勒曾撰文稱，目前公共采購占歐盟國家GDP的比重已達到16%，然而，其中只有3%的合同實現了跨境交易。究其原因，歐盟成員國之間的認可度、公共采購的跨境招投標、基礎設施整合以及人口自由流動方面的障礙，導致歐盟單一市場壁壘重重。

歐盟公共采購的這一現狀也引發(fā)了業(yè)內專家的關注和反思。在他們看來，多國家、多地區(qū)共同參與的“一帶一路”基礎設施建設政府采購項目，在法律法規(guī)適用、資金來源及規(guī)范管理、降低跨境交易成本、對采購過程實施監(jiān)管、簡化或優(yōu)化采購程序、簽訂采購合同、多方參與履約驗收等方面，仍存在不少值得深入思考的問題。

王叢虎指出，從我國“一帶一路”建設的融資性質來看，國家開發(fā)銀行、國家進出口銀行等政策性銀行起著主導作用，也擔負著更大的責任。這就意味著，不管是中資企業(yè)還是外國企業(yè)，通過競標或其他方式獲得“一帶一路”項目時就不再是一種單純的商業(yè)購買行為，而更多地帶有公共采購的性質。如“一帶一路”建設中的能源基礎設施互聯互通合作，即維護輸油、輸氣管道，跨境電力與輸電通道，跨境光纜等通信干線網絡等建設，都將不同于一國境內的采購行為。組織實施此類項目時，前文所述的法律法規(guī)適用、資金來源及規(guī)范管理等問題是無法回避的。

“這類項目的實施過程中，需要重點關注我國國有資金支持的境外項目如何監(jiān)管，在采購中如何平衡當地采購和國內采購的關系；在多來源資金的項目中，如何區(qū)別管理國有資金部分的采購和其他來源資金的采購等等。特別是考慮到沿線國家多是經濟和社會較不發(fā)達、法律體系較不完善的國家，如何控制風險將是重中之重。”屠新泉表示。

南開大學法學院教授何紅鋒也表示，“一帶一路”基礎設施建設采購項目與傳統的政府采購不同，不僅僅是單純的國內問題，還涉及與他國甚至是多國關系的協調，這種協調的難度遠遠大于國內的采購項目。此外，這種跨國交易還意味著高風險。

他進一步分析，跨國交易中不得不面對由于各國法律差異帶來的風險、由于涉及多國必然產生的匯率風險、由于某些國家政局不穩(wěn)帶來的政治風險等，這些風險都是純粹的國內政府采購活動所沒有的。其中，法律適用問題也是非常重要的一個問題，比如兩個以上國家均有財政性資金出資、不能分割采購的項目，假如這幾個國家都規(guī)定使用部分本國財政資金的采購活動應適用本國政府采購法，則涉及相關國家的協調問題，甚至需要經過國家立法機構的批準。

為有效規(guī)避風險、化解矛盾，王叢虎建議，沿線國家在加強信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助的海關合作，以及檢驗檢疫、認證認可、標準計量、統計信息等方面的雙多邊合作，推動世界貿易組織《貿易便利化協定》生效和實施的同時，更應強化公共采購市場的信息共享共用、規(guī)則協商互通，真正加強采購和供應鏈安全與便利化合作，推進跨境監(jiān)管程序協調，推動檢驗檢疫證書國際互聯網核查，開展“經認證的經營者”（AEO）互認和在參照《政府采購協議》（GPA）基礎上的采購規(guī)則協商共贏。此外，還應進一步降低非關稅壁壘，共同提高技術性貿易措施透明度，提高貿易自由化便利化水平。

直面問題，是為了更好地解決問題?！安贿^，也不宜夸大這些基礎設施建設項目采購的難度，因為無論是否采用政府采購方式，跨境交易中的很多問題都是共通的。而我國政府采購的成功經驗同樣不容忽視?！蹦硨＜姨嵝训馈?/p>

我國政采制度將在碰撞中更加完善

其他國家和地區(qū)的政府采購制度、采購理念、采購方式，會對我國政府采購制度框架體系產生怎樣的影響？對此，專家們也給出了自己的看法。

“‘一帶一路’基礎設施建設是個大市場，必將涉及多個國家、不同地區(qū)的采購制度、采購程序的差異化問題。”王叢虎表示，“不可否認，‘一帶一路’戰(zhàn)略的加快實施也是一個沿線國家政府采購利益、采購理念和采購制度大碰撞的過程，必將推動參與的國家和地區(qū)采購理念、采購制度和法律體系的交匯與融合。當前，我國正在積極開展加入GPA談判，‘一帶一路’建設必將推動我國政府采購更多地融入世界大家庭，也將促進我國政府采購制度的進一步完善?！?/p>

屠新泉從提升“一帶一路”基礎設施建設采購市場的開放性、競爭性和透明度作了分析。他認為，“一帶一路”基建項目不同于我國以往的對外援助項目，將更多依靠激發(fā)所在國的投資以及國際社會的支持，因而將更加強調開放性、競爭性和透明度。我國需要盡快熟悉國際組織的采購制度以及GPA的采購規(guī)則，并以此為參照，結合我國及項目所在國的國情，設計出合理、高效的采購體系，確保項目規(guī)范、有效實施。而這一過程，也將對我國國內政府采購制度的完善產生積極效應。

此外，有專家提出，“一帶一路”基建項目采購蘊含著巨大的商機。在這一開放的大市場中，如何保證市場的充分競爭、有效競爭，同時使國內供應商爭取到更多訂單，也應引發(fā)關注。

“這個問題首先涉及保證市場的充分競爭與保護本國產業(yè)發(fā)展的沖突。也就是說，保證市場充分競爭不會是‘一帶一路’基建項目采購的唯一目標，而是如何協調好這兩個目標。把供應商限定在相關國內，應該是一個較為合理的選擇。”何紅鋒指出，當然，在一國內要保證充分競爭，這是基本思路。如我國以前援外建設項目的供應商選擇往往缺乏充分競爭，這是需要改進的?？紤]到中國巨大的產能，面對中國供應商開放的項目，如果能夠做到公開、公平、公正，那么國內供應商應該具備很好的競爭力。

王叢虎認為，由于“一帶一路”建設項目更多的是公共采購項目，所以，對于國內供應商而言，了解公共采購的國內、國際規(guī)則，尤其要了解沿線國家的公共采購制度是重要前提。這些工程建設項目不同于一般項目，對于供應商的資質和聲譽要求可能更高，為此，提升自身競爭力也是獲得商機的必要條件。供應商的融資能力將是其參與“一帶一路”建設項目的另一考驗，積極拓展渠道、提高融資能力也是獲取商機的必備要件。

人們或許已關注到這個振奮人心的好消息——5月中旬，中國中鐵股份有限公司發(fā)布公告稱，其旗下的中鐵二院集團工程有限責任公司與俄羅斯企業(yè)組成的聯合體已中標俄羅斯莫斯科-喀山高鐵項目的勘察設計部分，正式協議有望于近期簽署，這也是中國高鐵走向海外的第一單。廣東省也于6月3日公布了《廣東省參與“一帶一路”建設實施方案優(yōu)先推進項目清單》，涵蓋參與巴基斯坦、斯里蘭卡的港口建設等68個項目，總投資逾550億美元。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的加快實施，相信將來會涌現出更多、影響力更大的基礎設施建設采購項目。無論是政府采購制度的踐行者，還是角逐于這一市場的國內供應商們，你們做好準備了嗎？

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