PPP項目怎樣能吸引社會資本？——廣東省茂名市水東灣區(qū)引羅供水PPP項目分析

編者按：如何科學(xué)、規(guī)范、有效地引導(dǎo)社會資本的參與熱情，是PPP項目成功的關(guān)鍵所在。茂名市引羅供水工程通過提供政府補貼、明確合同權(quán)責(zé)、嚴(yán)格考核、完善采購程序等措施，既保證了操作規(guī)范，又提高了社會資本的積極性，為此類項目提供了借鑒。

PPP項目怎樣能吸引社會資本？

——廣東省茂名市水東灣區(qū)引羅供水PPP項目分析

■ 吳赟

近日，廣東省茂名市水東灣區(qū)引羅供水PPP項目即將完成與社會投資人北京首創(chuàng)集團的簽約。該項目作為廣東省第一批市政供水類PPP項目，是廣東省基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域與市政公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式的破題之作，對于未來市政供水領(lǐng)域類似項目由傳統(tǒng)政府采購模式向PPP運作模式的轉(zhuǎn)變提供了可供借鑒的示范案例。

引羅供水工程是怎么回事兒

廣東省茂名市水東灣區(qū)引羅供水PPP項目位于茂名市電白區(qū)轄區(qū)內(nèi)，地跨電白區(qū)沙瑯鎮(zhèn)、觀珠鎮(zhèn)、林頭鎮(zhèn)、旦場鎮(zhèn)及水東鎮(zhèn)。主要任務(wù)是通過新建灌渠和供水工程為茂名水東灣城區(qū)的水東、陳村、旦場3個片區(qū)提供生活供水服務(wù)。

本項目主要涵蓋工程投資、工程建設(shè)和后期運營3個階段。工程管道總長約55千米，其中分為原水輸水管線和配水管線。該工程以羅坑水庫為取水源，新建沙朗泵站為取水站，水源通過輸水管道輸送至旦場河灣水庫附近新建的占鰲水廠，經(jīng)水廠制水后供給各片區(qū)。

為進(jìn)一步規(guī)范電白區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系，切實落實政府與社會資本合作模式，提升基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運營績效水平，電白區(qū)政府會同電白區(qū)水務(wù)局于2014年成立了引羅供水工程PPP項目領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動本項目實施工作，并授權(quán)電白區(qū)水利水電建設(shè)管理中心（以下簡稱“管理中心”）作為PPP項目政府方實施主體，牽頭整合特許經(jīng)營范圍內(nèi)存量供水資產(chǎn)，并與社會資本合資組建項目公司。

本項目的總合作期限為32年，其中建設(shè)期兩年，特許經(jīng)營期30年。綜合考慮本項目的回報機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求等因素，本項目作為新建項目，采取了BOT運作方式。項目公司具體負(fù)責(zé)本項目設(shè)計、投資、融資、建設(shè)、運營維護、移交等，政府每年進(jìn)行可行性缺口補貼，以保障項目財務(wù)可行性。合作到期時，項目公司將本項目無償移交給電白區(qū)人民政府或其他指定機構(gòu)。

政府補貼保證投資人不賠本

做買賣，當(dāng)然要關(guān)注“買”和“賣”這兩頭，也就是投資與回報。

先說投資。管理中心作為本項目政府方實施主體，根據(jù)現(xiàn)有政府方資產(chǎn)情況，擇優(yōu)選擇政府方出資代表，與社會資本新設(shè)項目公司。項目實施方案設(shè)計為：政府方持股比例不高于30%，中標(biāo)社會投資人持股比例不低于70%。

本項目工程新建部分投資全部由社會資本承擔(dān)融資和建設(shè)。雙方通過合資方式組建項目公司，項目公司資本金5.4億元，其中3.4億元由社會資本籌集，政府方以存量2億元管網(wǎng)作為政府出資部分。管理中心負(fù)責(zé)整合現(xiàn)有縣城自來水廠、城東水廠及特許經(jīng)營期內(nèi)的現(xiàn)有供水資產(chǎn)，并在完成水廠改制和員工安置之后成立市場化的水務(wù)公司，再以水務(wù)公司的相關(guān)資產(chǎn)與中標(biāo)人工程新建資產(chǎn)成立合資公司，具體雙方持股比例待政府方資產(chǎn)評估后確定，但雙方原則上在草簽的合資協(xié)議內(nèi)確定合資比例范圍，其投融資結(jié)構(gòu)詳見右圖。

再說回報機制。項目公司的收入回報機制包括兩部分：經(jīng)營性收入和政府補貼收入。項目公司的經(jīng)營性收入主要為收取水費。對于水費，由最終消費者直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。項目公司直接向使用者收取水費，用水量和收費標(biāo)準(zhǔn)對項目公司的收入有直接影響。用水量的多少由項目輻射區(qū)域內(nèi)的自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r等因素決定。PPP模式下項目存在多個利益相關(guān)方，各方均有各自的定價目標(biāo)，項目公司希望利潤最大化，自來水使用者希望獲得質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)，而政府希望盡可能實現(xiàn)既定區(qū)域內(nèi)的社會效益最大化。

用戶付費部分難以滿足項目回報要求，為此，政府將為項目公司提供缺口補貼，以保障項目財務(wù)可行性。政府補貼收入的依據(jù)是：根據(jù)我國現(xiàn)行的法律法規(guī)和行政體制，供水工程應(yīng)屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，即具有公益性、有收費機制和現(xiàn)金流入，但無法收回成本，尚需政府投入部分資金進(jìn)行扶持。

兩層合同結(jié)構(gòu)理順三方關(guān)系

本項目合同結(jié)構(gòu)分兩層。

第一層為管理中心與中標(biāo)社會資本之間一攬子簽署的協(xié)議體系。以PPP項目特許經(jīng)營協(xié)議作為主合同，協(xié)議附件體系包括合資合同、公司章程、運營維護績效指標(biāo)及各類保函及其他支撐性文件等。主合同和附件體系共同構(gòu)成一個完整的合同體系。在項目公司設(shè)立之前，PPP項目協(xié)議由管理中心和中標(biāo)社會資本簽署，并約定待項目公司設(shè)立完成后，由項目公司繼承已簽署的特許經(jīng)營協(xié)議，通過這種方式完成社會資本和項目公司之間的角色轉(zhuǎn)換（此舉并不解除社會資本作為股東應(yīng)享有的權(quán)利及承擔(dān)的義務(wù)）；合資協(xié)議和公司章程由改制后的區(qū)水務(wù)公司和中標(biāo)社會資本簽署；運營維護績效指標(biāo)及相關(guān)內(nèi)容、各類保函及其他支撐性文件等可作為PPP項目協(xié)議的附件，也可以作為PPP項目協(xié)議中的一個子章節(jié)，視合同安排需要酌定即可。

第二層次為項目公司和本項目推進(jìn)過程中的各有關(guān)主體簽署的協(xié)議體系。如項目公司與建設(shè)施工單位簽署的三方建設(shè)協(xié)議、與金融機構(gòu)簽署的融資協(xié)議及擔(dān)保合同，與保險機構(gòu)簽署的保險合同等。

量化績效評價維護長效收益

本項目合作期長達(dá)32年（含運營期），由社會資本承擔(dān)本項目設(shè)計、投資、融資、建設(shè)、運營及維護。為了在合作期內(nèi)有效激勵社會資本以運維為導(dǎo)向，統(tǒng)籌考慮項目全生命周期成本，以實現(xiàn)風(fēng)險最優(yōu)分配，中國投資咨詢有限責(zé)任公司（以下簡稱“中國投資咨詢”）作為咨詢機構(gòu)，為項目設(shè)置了可量化的績效指標(biāo)。

首先是關(guān)注政府履約能力。具體為創(chuàng)新政府購買服務(wù)方式，將可行性缺口補貼義務(wù)納入跨年度財政預(yù)算，由政府通過向項目公司支付可行性缺口補貼，滿足項目回報要求。

其次是可量化的績效考核指標(biāo)及激勵機制設(shè)計。本項目從全生命周期成本考慮，由管理中心進(jìn)行監(jiān)督檢查。管理中心從質(zhì)量、工期、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等方面設(shè)置績效指標(biāo)，將其作為竣工驗收的重要標(biāo)準(zhǔn)；同時，在運營維護期內(nèi)，管理中心主要通過常規(guī)考核和臨時考核對項目公司服務(wù)績效水平進(jìn)行監(jiān)督檢查。社會資本自身利益與項目全生命周期成本具有高度一致性，社會資本需要統(tǒng)籌考慮項目的建設(shè)、運營維護及移交等多個環(huán)節(jié)，建設(shè)期內(nèi)項目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響社會資本方在運營維護期的成本高低，通過相互聯(lián)系激勵機制就能夠有效引導(dǎo)社會資本從項目全生命周期成本統(tǒng)籌考慮項目價值。進(jìn)入項目移交階段，管理中心通過項目的性能測試和移交績效標(biāo)準(zhǔn)考量，督促項目公司善始善終。

最后，關(guān)于項目競價方式的創(chuàng)新，亦為政府選擇合作伙伴提供了更為開闊的操作思路。政府方主要訴求是，在政府的財政支出最小的前提下，提高供水公共服務(wù)的質(zhì)量和安全性；社會資本的主要訴求是，在利用自身建設(shè)、運營經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在盡可能短的年限內(nèi)收回相應(yīng)的成本并獲得合理回報。為平衡兩方的利益訴求，項目組在設(shè)計競價方式時給予社會資本的一定的自主選擇權(quán)，在可行性缺口補貼支付年限方面，社會資本可根據(jù)自身風(fēng)險承受能力、回報要求等因素自主選擇購買30年特許經(jīng)營期的合理權(quán)利金。此舉創(chuàng)新了國內(nèi)PPP項目報價方式，充分尊重了各社會資本的投資偏好。

采購程序確保公平競爭

關(guān)于資格條件的設(shè)計，本項目允許聯(lián)合體參與投標(biāo)?？紤]PPP項目（涉及到投資、融資、建設(shè)、運營管理及維護等綜合需求）非常復(fù)雜，所涉專業(yè)多且對能力及經(jīng)驗要求比較高，一家社會資本很難滿足全部需求，為保證本項目的競爭性，中國投資咨詢在設(shè)計資格條件時，允許聯(lián)合體投標(biāo)，但聯(lián)合體成員不得超過3家，同時約定由聯(lián)合體中承擔(dān)項目投融資的單位為聯(lián)合體責(zé)任方，并對其股權(quán)比例也作了相應(yīng)要求。

本項目的招標(biāo)環(huán)節(jié)設(shè)計為，通過一次招標(biāo)，確定具備相應(yīng)施工總承包資質(zhì)和相關(guān)經(jīng)驗的社會資本方，該資本方負(fù)責(zé)本項目投融資、建設(shè)、運營維護等。此外，項目公司將本項目主體工程（至少包括供水工程、管線工程）委托給作為本項目公司股東的社會資本，或者聯(lián)合體成員中具備相應(yīng)施工總承包資質(zhì)和相關(guān)經(jīng)驗的成員方（聯(lián)合體適用）承擔(dān)。這個安排增加了本項目對社會資本的吸引力，同時有利于政府對社會資本進(jìn)行直接協(xié)議監(jiān)管（如果未來由項目公司自行通過二次招標(biāo)的方式選擇施工總承包單位，因政府與其之間無直接的合同關(guān)系，則相應(yīng)增加了監(jiān)管難度）。

采購前，本項目還進(jìn)行了市場測試和資格審查。在啟動本項目正式采購程序前，為檢驗初步擬定的方案設(shè)想是否符合潛在社會資本、金融機構(gòu)等本項目主要參與方的意愿，中國投資咨詢進(jìn)行了相應(yīng)的市場測試，并據(jù)此對項目實施方案和招標(biāo)文件進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整與完善，在一定程度上保障了本項目的順利落地。

本項目為涉及公共利益及公共安全的基礎(chǔ)設(shè)施，邊界清晰、技術(shù)成熟，故采用公開招標(biāo)方式選拔社會資本。評標(biāo)方法為綜合評分法，不僅考慮社會資本的商務(wù)報價，同時考慮其融資能力、運營能力、專業(yè)能力和履約能力等綜合實力。

本項目的另一創(chuàng)新之處在于政府方在收到社會投資人中標(biāo)后提交的權(quán)利金后，利用此筆權(quán)利金成立專目項目支持基金?；鹬匈Y金專項用于項目中后期供水配套設(shè)施保養(yǎng)和維護的政府方責(zé)任，以便提高項目資產(chǎn)的總體使用效率和運營效率。

由于前期工作到位、方案設(shè)計合理、投資競爭激烈，各投標(biāo)人報價均在實施方案編制階段的財務(wù)測算區(qū)間范圍內(nèi)，且多家投資人的報價高于標(biāo)底設(shè)置的下限，實現(xiàn)了充分且有效的競爭，社會資本的投資回報水平適中，有盈利但不是暴利，整個采購程序集公正規(guī)范、成本可控、專業(yè)化與市場化于一身。

（作者單位：中國投資咨詢有限責(zé)任公司）

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