【標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)之采購文本】

文本標(biāo)準(zhǔn)化：何為準(zhǔn)繩

■本報(bào)記者 邢曉丹 田冬梅

提到政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，很多人首先想到的就是文本的標(biāo)準(zhǔn)化。近年來，隨著政府采購工作的深入開展，很多省市開始探索政府采購文件的標(biāo)準(zhǔn)化文本。然而從目前的實(shí)際情況來看，政府采購文本的標(biāo)準(zhǔn)化工作依舊存在很多亟待解決的問題，需要完備的法律體系來支撐。

文本標(biāo)準(zhǔn)化是最好的突破口

從采購文本入手或許是全面推行政府采購標(biāo)準(zhǔn)化工作的最好切入口。

記者在對(duì)隨機(jī)選擇的10個(gè)省市進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)省市都開展了不同程度、不同維度的政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，一些先行先試的省市在這方面取得了不錯(cuò)的成績(jī)，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。其中60%以上的省市選擇了以文本標(biāo)準(zhǔn)化為此項(xiàng)工作的突破口，而已經(jīng)推行或者正在著手準(zhǔn)備推行政府采購文件范本的省市占了其中的一大部分。

較早試水文本標(biāo)準(zhǔn)化的重慶市和天津市就是從推行政府采購文件范本入手的。2005年重慶市開始推行政府采購招標(biāo)文件貨物類范本，而天津市早在2000年左右就開始逐步推行此項(xiàng)工作。此外，陜西省目前已經(jīng)逐漸形成了涉及工程、貨物和服務(wù)的招投標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)化文本。江蘇省則使用了簡(jiǎn)單明了的表格，對(duì)涉及供應(yīng)商投訴的相關(guān)文件給出了標(biāo)準(zhǔn)化的范本，四兩撥千斤地從文本上理順了供應(yīng)商投訴處理的相關(guān)工作。山西省繼2006年開始推行政府采購委托協(xié)議范本之后，經(jīng)過幾年的積累，于2010年下半年又集中推出了政府采購貨物類招標(biāo)文件范本等4類范本，穩(wěn)步推進(jìn)了政府采購文本標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)工作。作為地級(jí)市的代表，山東省棗莊市于2007年下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)棗莊市政府采購項(xiàng)目委托代理協(xié)議范本的通知》，開啟了該市政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的序幕。

青島市財(cái)政局政府采購辦公室的工作人員告訴記者，文本標(biāo)準(zhǔn)化涉及的范圍非常廣、類型非常多。根據(jù)《政府采購法》第42條規(guī)定，采購文件包括采購活動(dòng)記錄、采購預(yù)算、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估報(bào)告、定標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定及其他有關(guān)文件、資料等。而在實(shí)際工作中，需要制定標(biāo)準(zhǔn)化的文本還包括不同采購方式和不同品目類型所涉及的一系列細(xì)分文本文件。對(duì)此，天津市財(cái)政局政府采購辦公室處長(zhǎng)栗慶林表示，政府采購文本標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)該是一個(gè)項(xiàng)目從委托開始，到最終簽訂采購合同，一系列產(chǎn)生的文本，都有統(tǒng)一的范本。即使沒有做過政府采購，但是熟悉相關(guān)知識(shí)的采購人、代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商，用這套范本也能順利地將政府采購項(xiàng)目做下來。

雖然文本標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一個(gè)龐大的體系，但是中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府采購與公共工程研究中心主任丹尼爾•米德夫認(rèn)為：“從采購文本入手或許是全面推行政府采購標(biāo)準(zhǔn)化工作的最好切入口，因?yàn)檫@項(xiàng)工作比較容易管理。文本標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不僅可以控制實(shí)施部門的自由裁量權(quán)，還可以預(yù)防腐敗。”

文本標(biāo)準(zhǔn)化缺乏權(quán)威準(zhǔn)繩

政府采購文本在各地呈現(xiàn)出各自為戰(zhàn)的局面，容易引發(fā)法律糾紛。

雖然標(biāo)準(zhǔn)文本的推廣會(huì)帶來諸多好處，但是真正構(gòu)建起一套文本標(biāo)準(zhǔn)化體系的地方少之又少。那么困難在哪里呢？江蘇省財(cái)政廳政府采購管理處處長(zhǎng)吳小明告訴記者，政府采購文件的范本涉及范圍較廣泛，涵蓋的文本較多。雖然說在推進(jìn)這項(xiàng)工作的過程中，可以考慮群策群力，但現(xiàn)實(shí)的情況是，由于涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)和同行競(jìng)爭(zhēng)等問題，一些入行比較早的、文本制作較好的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)，并不愿意將其文本拿出來分享。

除了標(biāo)準(zhǔn)文本的參考腳本征集困難之外，栗慶林也指出了這項(xiàng)工作中存在的另一個(gè)難題，那就是標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)性。他告訴記者說：“目前政府采購工作中的標(biāo)準(zhǔn)化沒有一個(gè)最權(quán)威的準(zhǔn)繩，各省市的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也只是根據(jù)自身的情況達(dá)到相對(duì)的統(tǒng)一。”對(duì)此，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授劉小川也表示贊同，他解釋說：“政府采購文本在各地呈現(xiàn)出各自為戰(zhàn)的局面，不但會(huì)影響標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作的推進(jìn)，削弱標(biāo)準(zhǔn)化給政府采購各方帶來的便利，還很容易引發(fā)供應(yīng)商的質(zhì)疑和投訴等法律糾紛。如果各地的標(biāo)準(zhǔn)都不一樣，也很容易出現(xiàn)新的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。”

推行政府采購文本標(biāo)準(zhǔn)化，不但可以使政府采購工作更加規(guī)范，也可以方便各方當(dāng)事人。在采訪過程中，北京一家IT公司負(fù)責(zé)政府采購項(xiàng)目的劉經(jīng)理向記者發(fā)出感慨：“現(xiàn)在的情況是，一些省市根本沒有標(biāo)準(zhǔn)文本，而有標(biāo)準(zhǔn)文本的地方又各不相同。應(yīng)該逐漸有全市、全省甚至全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)文本。”據(jù)劉經(jīng)理介紹，從他參與政府采購工作的經(jīng)歷來看，很多省市發(fā)布的采購公告、出售的采購文件以及讓供應(yīng)商填寫的投標(biāo)文件，格式和內(nèi)容都不一樣。這使得供應(yīng)商對(duì)每個(gè)項(xiàng)目都要集中十二分的精神去應(yīng)對(duì)。

健全法律是促進(jìn)文本標(biāo)準(zhǔn)化的關(guān)鍵

標(biāo)準(zhǔn)化不是等同化。在基本原則標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)之上，允許一定程度的非標(biāo)準(zhǔn)化。

政府采購文本標(biāo)準(zhǔn)化的工作該如何推進(jìn)？在這個(gè)問題上很多業(yè)內(nèi)人士的觀點(diǎn)不謀而合，那就是要有全國(guó)統(tǒng)一的范本。“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要全國(guó)一盤棋，不能有條塊分割。”劉小川說。而南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒也認(rèn)為，政府采購文件范本的制作要考慮標(biāo)準(zhǔn)化的程度和覆蓋范圍等問題，應(yīng)該由全國(guó)統(tǒng)一來制定。

據(jù)何紅鋒介紹，目前工程招投標(biāo)領(lǐng)域就有全國(guó)統(tǒng)一的范本，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。不過他也表示，工程招投標(biāo)的范本使用至今，有一個(gè)弊病不可忽視，那就是根據(jù)規(guī)定，在制作工程招投標(biāo)文件時(shí)，必須嚴(yán)格按照范本執(zhí)行，不允許有改動(dòng)，這給很多項(xiàng)目的進(jìn)行帶來了不便。“政府采購項(xiàng)目會(huì)更加復(fù)雜多樣，所以完全按照范本執(zhí)行、不允許改動(dòng)肯定行不通。”正如世行專家楊大偉所說，標(biāo)準(zhǔn)化不是等同化，在基本原則標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)之上，允許不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同項(xiàng)目有反映自身特點(diǎn)的非標(biāo)準(zhǔn)化。政府采購標(biāo)準(zhǔn)文本需要全國(guó)統(tǒng)一，該怎樣執(zhí)行呢？劉小川認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的工作應(yīng)該由中央來主導(dǎo)，具體到技術(shù)層面的制作工作，可以由各級(jí)政府采購部門來做。

在某省財(cái)政廳政府采購辦公室負(fù)責(zé)人看來，雖然全國(guó)統(tǒng)一的政府采購文件范本聽起來很誘人，但是如果沒有健全完備的法律體系作支撐，這個(gè)誘人的標(biāo)準(zhǔn)文本也只能是“水中望月”。“要建立全國(guó)統(tǒng)一的政府采購標(biāo)準(zhǔn)文本，前提是要有完備的政府采購法律體系。”這位負(fù)責(zé)人說。對(duì)此，丹尼爾•米德夫也向記者介紹說：“在美國(guó)政府采購相關(guān)法律法規(guī)中，無論是招標(biāo)文件還是合同文本、履約過程的文件，都有示范性文本，而且非常詳細(xì)。這是由于目前在美國(guó)具有完備的政府采購法律體系，這樣標(biāo)準(zhǔn)化也就更容易實(shí)現(xiàn)。”

【地方樣本】

天津：標(biāo)準(zhǔn)文本方便各方當(dāng)事人

■本報(bào)記者 邢曉丹

天津不僅是政府采購工作開展的先行者，同時(shí)也是著手研究采購文本標(biāo)準(zhǔn)化的先行者。據(jù)天津市財(cái)政局政府采購辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，天津市從2000年起，就開始著手制定各種范本。隨著工作的推進(jìn)，該市目前的范本制定工作已經(jīng)理順了思路和方法，新一輪的范本完善和修正工作正在進(jìn)行中。

天津市財(cái)政局政府采購辦公室負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的副處級(jí)調(diào)研員顧云輝告訴記者，天津市政府采購中心于1999年成立，成立之初所使用的采購文件，借鑒的是國(guó)際招標(biāo)和工程招標(biāo)的模式。但在實(shí)際工作中，工作人員發(fā)現(xiàn)借鑒過來的文本對(duì)于政府采購工作來說，并不是十分貼合，于是從2000年起，該市開始著手制定貨物和服務(wù)類的招標(biāo)范本。2004年，天津市財(cái)政局政府采購辦公室正式開始對(duì)外辦公。此后，該市對(duì)政府采購文本的要求進(jìn)一步理順。

顧云輝告訴記者，去年該市已經(jīng)完善了工程、家具和廚具3個(gè)項(xiàng)目的采購文件范本。優(yōu)先選擇這些項(xiàng)目，是因?yàn)檫@些項(xiàng)目的采購頻率很高，而且也容易出現(xiàn)問題。今年該市還將針對(duì)集成項(xiàng)目、醫(yī)療設(shè)備等項(xiàng)目制作范本，預(yù)計(jì)第四季度完成。

為了使采購文件范本更具有權(quán)威性，天津市一方面廣泛向各級(jí)政府采購中心和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)征集已有的項(xiàng)目文件樣本，另一方面聘請(qǐng)多方專家論證。“現(xiàn)在一些區(qū)縣和代理機(jī)構(gòu)都在使用我們制定出來的范本。”顧云輝說，“他們普遍反映，去年我們制作出來的3個(gè)項(xiàng)目的范本，對(duì)他們非常有幫助。”此外，顧云輝表示，天津市的政府采購文件標(biāo)準(zhǔn)化范本，是給政府采購當(dāng)事方提供參考依據(jù)的。因采購需求上存在著差異，所以范本設(shè)計(jì)應(yīng)考慮不同情況。該市的做法是規(guī)定一個(gè)大體的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，再讓政府采購的相關(guān)當(dāng)事人根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行微調(diào)即可。

對(duì)于天津市政府采購文本標(biāo)準(zhǔn)化工作的推進(jìn)情況，該市財(cái)政局政府采購辦公室處長(zhǎng)栗慶林表示：“政府采購過程中產(chǎn)生的文本很多，要先對(duì)常用的、容易出現(xiàn)問題和糾紛的文本實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化。標(biāo)準(zhǔn)化的目的就是強(qiáng)化服務(wù)和規(guī)范，提高政府采購的效率和質(zhì)量。政府采購文件范本的理想狀態(tài)是拿過來就可以用。一個(gè)不懂行的人，通過采購文件范本，可以把一個(gè)采購項(xiàng)目做得八九不離十。也就是說自己可以獨(dú)立完成90%的工作，其他10%由專業(yè)的工作人員提醒、輔助即可。但是現(xiàn)在還不能完全做到。所以我們的標(biāo)準(zhǔn)化文本建設(shè)工作，有待在實(shí)踐中進(jìn)一步改進(jìn)和提高。”

【專家觀點(diǎn)】

楊蔚林：政府主導(dǎo)制定基層主動(dòng)執(zhí)行

楊蔚林：祝愿《中國(guó)政府采購報(bào)》為我國(guó)政府采購事業(yè)的發(fā)展做出其不可或缺的貢獻(xiàn)！

 1、法國(guó)合同標(biāo)準(zhǔn)化的含義

法國(guó)的政府采購法律制度比較成熟，主要表現(xiàn)為2個(gè)方面：一是對(duì)采購行為的法典化；二是采購合同的標(biāo)準(zhǔn)化。

法國(guó)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的定義是：為了解決經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)和社會(huì)關(guān)系中反復(fù)出現(xiàn)的，涉及產(chǎn)品、商品和服務(wù)中的技術(shù)和商業(yè)問題的參考性文件。因此，當(dāng)今標(biāo)準(zhǔn)化的特點(diǎn)是與產(chǎn)業(yè)政策共同發(fā)揮作用，進(jìn)而形成指導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要政策“工具”。就政府采購而言，主要是指政府采購中的合同文件。

2、法國(guó)政府采購合同文件的基本構(gòu)成

制定合同文件的目的是為了具體明確政府采購機(jī)關(guān)在政府采購合同履行過程中的權(quán)利、義務(wù)，屬于具體操作中的細(xì)則。因此，法國(guó)政府采購法典在其第13條第1段中，明確定義合同文件是指“規(guī)定合同應(yīng)當(dāng)予以具體執(zhí)行的所有條件”，并將其劃分為通用合同文件和特殊合同文件，前者是指適用于所有采購合同的條款，其合同類型是按照合同標(biāo)的分為供應(yīng)采購合同、服務(wù)采購合同、工程采購合同，而后者是指每個(gè)已經(jīng)簽署的合同所特有的條款。

■通用合同文件。由于雙方在合同履行過程中的權(quán)利、義務(wù)大多體現(xiàn)于管理性、技術(shù)性問題之中，合同條款也因此分為2類。

通用合同中的管理?xiàng)l款。這類合同條款的法文簡(jiǎn)稱是CCAG，是規(guī)定某一特定類型采購合同中雙方在管理方面的權(quán)利、義務(wù)。法典第13條第4段規(guī)定這類合同條款的制定必須經(jīng)過負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)的部委會(huì)同相關(guān)部委共同批準(zhǔn)。至今已經(jīng)頒布的有以下4個(gè)：1977年5月27日第77-699號(hào)法令頒布的關(guān)于供應(yīng)采購和服務(wù)采購合同的通用管理?xiàng)l款，涉及所有辦公用品、服務(wù)的采購，其中專門規(guī)定了采購辦公用品和辦公自動(dòng)化的章節(jié)；1976年6月21日第76-87號(hào)法令頒布的關(guān)于工程采購合同的通用管理?xiàng)l款；1978年12月26日第78-1306號(hào)法令頒布的關(guān)于智力成果采購合同的通用管理?xiàng)l款，具體將知識(shí)產(chǎn)權(quán)劃分為文化產(chǎn)權(quán)、藝術(shù)產(chǎn)權(quán)、工業(yè)產(chǎn)權(quán)3種；1980年10月14日第80-809號(hào)法令頒布的關(guān)于工業(yè)采購合同的通用管理?xiàng)l款。

最新的規(guī)定是法國(guó)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部下屬的條法司于2006年12月制定的5項(xiàng)通用合同管理?xiàng)l款，即供應(yīng)采購和服務(wù)采購合同的通用管理?xiàng)l款；工業(yè)采購合同的通用管理?xiàng)l款；知識(shí)產(chǎn)權(quán)采購合同的通用管理?xiàng)l款；辦公和信息技術(shù)的通用管理?xiàng)l款；工程采購合同的通用管理?xiàng)l款。

通用合同中的技術(shù)條款。這類合同條款的法文簡(jiǎn)稱是CCTG，是規(guī)定某一特定類型采購合同中雙方在技術(shù)方面的權(quán)利、義務(wù)。與上述條款一樣，這類條款由相關(guān)的部委制定。按照各自內(nèi)容的不同分編成冊(cè)，比如，將工程類中的通用技術(shù)條款如“地基處理”、“暖氣安裝”、“地下工程密封性”等分冊(cè)，并在官方公報(bào)上予以公布。

通用合同文件的法律性質(zhì)。這些合同文件屬于補(bǔ)充性文件，即只有在合同明確規(guī)定予以適用時(shí)方可產(chǎn)生法律效力。對(duì)此，法典第13條第5段規(guī)定：“對(duì)于上述文件的采納并非是強(qiáng)制性的”。因此允許在選擇適用時(shí)對(duì)其中的某些條款予以修改。所以，法典第13條最后一段規(guī)定：“如果招標(biāo)者決定采納通用管理?xiàng)l款并有所修改，則必須在其特殊管理?xiàng)l款中具體列明已經(jīng)修改的內(nèi)容”?，F(xiàn)實(shí)中，由于重新制定合同條款并非易事，一般都是盡可能地采用通用合同文件。

需要強(qiáng)調(diào)的是，上述文件一經(jīng)采納，則構(gòu)成雙方必須遵守的合同文件，對(duì)其的修改則必須經(jīng)由雙方協(xié)商一致方可為之。如果在簽訂采購合同時(shí)并未涉及如何修改合同條款的問題，那么此后的修改則必須簽訂修改協(xié)議，否則，修改的條款無效。

■特定合同文件。特定合同文件是行政機(jī)關(guān)按其需求、確定其采購標(biāo)的的合同文件。與通用合同文件一樣，該合同條款也分為管理、技術(shù)2個(gè)類別。根據(jù)法典第13條第6段規(guī)定，作為履行政府采購的合同文件，其具體條款必須由簽訂合同的行政機(jī)關(guān)起草，并根據(jù)法典第57條和第60條的規(guī)定，必須在招標(biāo)公告中予以公布。

這類合同條款屬于示范性條款，不具備強(qiáng)制性。因此，這類合同條款必須在其最后一條中列明具體參照了哪些通用合同文件的條款，并說明具體修改的內(nèi)容。

特定合同文件中的技術(shù)條款是指某一特定合同中的技術(shù)條款，是對(duì)其中涉及的技術(shù)予以具體描述。需要注意的是這類條款不得具有歧視效果，即為了偏向某些企業(yè)，而直接或者間接地排斥其他企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。與特定合同的管理?xiàng)l款一樣，這類技術(shù)條款應(yīng)當(dāng)在其最后一條中清楚說明已經(jīng)修改的內(nèi)容。

3、政府采購合同形成過程中的標(biāo)準(zhǔn)化

招投標(biāo)過程中的行為規(guī)范：為了規(guī)范政府采購行為的操作性問題，法國(guó)制定了一系列法令，諸如2006年8月28日頒布的有關(guān)公告方式，社會(huì)及納稅證書，招投標(biāo)的電子化，特許經(jīng)營(yíng)證書，技術(shù)規(guī)范等法規(guī)。

招投標(biāo)過程中的管理規(guī)范：首先是行政部門的準(zhǔn)法規(guī)性質(zhì)的文件，包括各部委的相關(guān)答復(fù)、部令、指示以及指導(dǎo)，其中重要的有：工業(yè)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政部于2004年10月頒布的政府采購電子化的指導(dǎo)性文件；2006年8月3日部令頒布的，公布于2006年8月4日官方公報(bào)的政府采購法典實(shí)施手冊(cè)。其次是政府采購的監(jiān)管機(jī)關(guān)的部門規(guī)章，其中最重要的是，2004年法典將原先全國(guó)政府采購合同委員會(huì)的職責(zé)并入經(jīng)濟(jì)、財(cái)政部的條法司，由此，該司下設(shè)政府采購處，具體職責(zé)為：解釋政府采購法并予以評(píng)估；對(duì)相關(guān)部委提出建議、意見、提示；向總理和經(jīng)濟(jì)、財(cái)政部長(zhǎng)提交年報(bào)；為各個(gè)部委起草應(yīng)答議會(huì)的質(zhì)詢文件；起草各類文件以及研究報(bào)告。

4、法國(guó)政府采購合同標(biāo)準(zhǔn)化的借鑒意義

縱觀我國(guó)近幾十年法治的發(fā)展，常見的不足表現(xiàn)在立法與執(zhí)法兩個(gè)不同過程之中的銜接機(jī)制，簡(jiǎn)言之，大法過大、小法過小，即國(guó)家的大法一般比較原則，多屬于框架性規(guī)定，缺乏操作性；而行政部門的規(guī)章、制度過小，非常具體，特別是由于法律階位相對(duì)較低，實(shí)踐中沒有得到應(yīng)有的遵守。因此，難以與大法形成互動(dòng)，進(jìn)而發(fā)揮整體制度的功能。

轉(zhuǎn)變這一現(xiàn)狀的途徑之一是從法律技術(shù)層面尋求突破，即借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，逐步建立我國(guó)的政府采購合同指導(dǎo)文本，進(jìn)一步強(qiáng)化我國(guó)政府采購合同具體管理過程中的執(zhí)行規(guī)范。這一基礎(chǔ)性建設(shè)的意義不僅是依法行政的要求，也是我國(guó)政府采購制度透明的對(duì)外承諾。因此，標(biāo)準(zhǔn)化的途徑在于政府主導(dǎo)制定合同文本，基層主動(dòng)執(zhí)行合同文本，發(fā)現(xiàn)問題兩者積極互動(dòng)予以完善，最終形成良性機(jī)制。（作者系西北政法大學(xué)歐洲法研究中心主任）