采購人的選擇題：集中采購機(jī)構(gòu)還是社會(huì)代理機(jī)構(gòu)？（下）——基于隨機(jī)抽取的404個(gè)公開招標(biāo)項(xiàng)目樣本的分析

采購人的選擇題：集中采購機(jī)構(gòu)還是社會(huì)代理機(jī)構(gòu)？（下）

——基于隨機(jī)抽取的404個(gè)公開招標(biāo)項(xiàng)目樣本的分析

■ 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)課題組

在準(zhǔn)入放寬、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)明確提高的大背景下，集中采購機(jī)構(gòu)與社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的差異性何在？采購人對(duì)這兩類代理機(jī)構(gòu)的選擇偏好又如何？上期，我們?cè)趯?duì)隨機(jī)抽取的北京市404個(gè)公開招標(biāo)項(xiàng)目樣本進(jìn)行分析時(shí)發(fā)現(xiàn)，單位性質(zhì)與項(xiàng)目預(yù)算上的差異似乎并未影響采購人對(duì)代理機(jī)構(gòu)的選擇。然而，即使集中采購機(jī)構(gòu)在招標(biāo)公告的編制格式上更為規(guī)范，招標(biāo)文件的發(fā)放上也大多免費(fèi)，樣本數(shù)據(jù)卻顯示，采購人對(duì)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)有著近乎一致地偏好。

那么在資金節(jié)約率與廢標(biāo)率方面，這兩類代理機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)如何？讓我們繼續(xù)用數(shù)據(jù)說話。

節(jié)約率與廢標(biāo)率比較

在抽取的404個(gè)樣本中，課題組將招標(biāo)公告中缺少預(yù)算資金數(shù)據(jù)，或是缺少招標(biāo)結(jié)果公告信息的樣本排除，最終得到可追溯采購全過程的有效可分析招標(biāo)中標(biāo)信息共325條（三類殘缺樣本數(shù)目分別為56例、29例，有6例重復(fù)樣本）。其中，集中采購機(jī)構(gòu)代理的有效采購項(xiàng)目信息44條，社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)代理的有效采購項(xiàng)目信息則為281條。

◆ 集中采購機(jī)構(gòu)：更高的資金節(jié)約率

在節(jié)約資金方面，雖然有個(gè)別項(xiàng)目的資金節(jié)約率超過80%，對(duì)拉高平均節(jié)約率起到了不小影響，但總體上，兩類代理機(jī)構(gòu)的資金節(jié)約率都不高。當(dāng)關(guān)注到較為具體的資金節(jié)約率分布區(qū)間時(shí)，資金節(jié)約率大于5%的采購中心樣本數(shù)占總數(shù)的61%，而社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的樣本數(shù)占其總數(shù)的30%，資金節(jié)約率大于10%的采購中心的樣本數(shù)占其總數(shù)的26.8%，而社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的樣本數(shù)占其總數(shù)的13%。特別值得注意的是，在有效樣本中，有144個(gè)項(xiàng)目的節(jié)約率在1%以下（44.31%）。數(shù)據(jù)顯示，政府采購的整體資金節(jié)約率處于一個(gè)較低的水平。

結(jié)合資金節(jié)約率分布和平均資金節(jié)約率來看，集中采購機(jī)構(gòu)的資金節(jié)約率略高于社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)，能夠反映出在抽樣選取的這些項(xiàng)目之中，集中采購機(jī)構(gòu)高效地利用了財(cái)政性資金。但具體到各個(gè)項(xiàng)目的資金節(jié)約率時(shí)，一些選擇社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理的采購項(xiàng)目的資金節(jié)約率能達(dá)到近6成，而有的項(xiàng)目甚至可以達(dá)到近8成。出現(xiàn)這種情況，可以從三個(gè)方面來分析：一是委托社會(huì)代理結(jié)構(gòu)，提供了更充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從整體上降低采購者的采購成本。二是預(yù)算編制不合理，項(xiàng)目預(yù)算過高，編制預(yù)算的部門缺少對(duì)貨物、服務(wù)和工程項(xiàng)目的市場(chǎng)價(jià)格的了解。三是評(píng)標(biāo)時(shí)忽視了周期成本，片面的追求短期的效益。

◆ 社會(huì)代理機(jī)構(gòu)：更低的廢標(biāo)率

在廢標(biāo)率方面，集中采購機(jī)構(gòu)的廢標(biāo)率達(dá)到13.63%，而社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的廢標(biāo)率為6.76%，僅為集中采購機(jī)構(gòu)廢標(biāo)率的一半，兩種代理機(jī)構(gòu)廢標(biāo)率的差異非常明顯。廢標(biāo)率相對(duì)較高，或許是采購方不選擇集中采購機(jī)構(gòu)作為采購代理機(jī)構(gòu)的一個(gè)原因。而進(jìn)一步分析社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)廢標(biāo)率較低的原因，可以從社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)的自身性質(zhì)考慮：社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人，追求利益的最大化是它的根本目的，所以在招標(biāo)過程中，社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)會(huì)努力地促成采購交易的達(dá)成，避免出現(xiàn)廢標(biāo)的情況。因此，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在采購過程中體現(xiàn)出相對(duì)的高效率，也恰好滿足了采購人對(duì)于采購貨品、服務(wù)與工程的需求。

但同時(shí)有一點(diǎn)也是值得關(guān)注的，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)為了追求利益的最大化，很難像政府集中采購機(jī)構(gòu)一樣，兼顧采購項(xiàng)目的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。另外，為了促成采購項(xiàng)目，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)是否會(huì)在招標(biāo)、評(píng)標(biāo)的過程中為滿足自身利益而忽視采購人與社會(huì)公眾的需求與效益，放松對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目合規(guī)性的檢查、投標(biāo)人資質(zhì)與質(zhì)量的審查，甚至與采購人或投標(biāo)人中的一方串通，這是采購過程中值得關(guān)注的問題。但是，以目前的條件，我們很難明確調(diào)查不同代理機(jī)構(gòu)的代理過程情況。于是課題組決定額外針對(duì)2014年9月1日后的采購項(xiàng)目的投訴問題為切入點(diǎn)，從側(cè)面分析代理機(jī)構(gòu)的工作問題：

課題組分別統(tǒng)計(jì)了2015年2月至11月的財(cái)政部受理的政府采購?fù)对V情況以及2015年1月至11月北京市財(cái)政局受理的政府采購?fù)对V情況，并限定了被投訴采購行為在修訂了關(guān)于社會(huì)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定后的政府采購法實(shí)施后的樣本，得到了以上兩個(gè)月份區(qū)間。同時(shí)，在中國政府采購網(wǎng)查詢了2014年8月北京市招標(biāo)文件總體情況，結(jié)果如圖四。

相對(duì)于2014年8月以來的總招標(biāo)文件比例，集中采購機(jī)構(gòu)因?yàn)檫`法違規(guī)行為而被行政處罰、要求重新招標(biāo)的比例與社會(huì)代理機(jī)構(gòu)相似，即集中采購機(jī)構(gòu)在采購環(huán)節(jié)發(fā)生錯(cuò)誤比率不少于社會(huì)代理機(jī)構(gòu)。但是，在財(cái)政部對(duì)于2014年3-6月采購代理行為的檢查中，有十?dāng)?shù)家社會(huì)代理機(jī)構(gòu)被給予行政處分，原因多為對(duì)供貨商的歧視。這或許表明，在維護(hù)采購公平方面，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)沒有很好地完成其自身職責(zé)。

進(jìn)一步的思考

根據(jù)上述分析，課題組認(rèn)為當(dāng)前在代理機(jī)構(gòu)管理方面，有兩點(diǎn)是亟須做的：一是要繼續(xù)推進(jìn)文本編制標(biāo)準(zhǔn)化。首先，國家財(cái)政部門有責(zé)任制訂頒布標(biāo)準(zhǔn)化文本。作為全國政府采購的最高監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，財(cái)政部應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)財(cái)政部門的政府采購行為進(jìn)行規(guī)范。發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)化的招標(biāo)、中標(biāo)文件范本，對(duì)編號(hào)系統(tǒng)、文本格式進(jìn)行詳細(xì)具體的規(guī)范，會(huì)給全國政府采購的文本編寫提供極大的便利，并起到統(tǒng)一規(guī)范文本的作用。其次，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)公告信息披露。在有規(guī)范性指導(dǎo)文本規(guī)范了公告書寫的格式之后，對(duì)于招標(biāo)公告中應(yīng)披露的需求細(xì)節(jié)情況，也應(yīng)給予更為具體的規(guī)范，以為潛在供應(yīng)商提供足夠的信息作出是否購買或領(lǐng)取招標(biāo)文件、乃至進(jìn)一步參與投標(biāo)的決策。此外，推行招標(biāo)文件電子化與免費(fèi)發(fā)放也不失為一種既環(huán)保節(jié)約，又可以使有意向的潛在供應(yīng)商無成本地了解招標(biāo)詳細(xì)細(xì)節(jié)，加強(qiáng)政府采購的競(jìng)爭(zhēng)性。

二是要加大對(duì)代理機(jī)構(gòu)的考評(píng)與監(jiān)督，同時(shí)完善集中代理機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)勵(lì)體制。各級(jí)政府部門可以借鑒國內(nèi)外績效管理經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立合理有效的政府采購績效評(píng)價(jià)體系指標(biāo)，如采購項(xiàng)目所用時(shí)間、投訴率、資金節(jié)約率、采購人對(duì)機(jī)構(gòu)各環(huán)節(jié)工作的評(píng)價(jià)、社會(huì)效益等，按月或按季度對(duì)政府采購績效進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估報(bào)告向社會(huì)公眾發(fā)布。

加強(qiáng)對(duì)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督可以從三方面進(jìn)行，一是建立社會(huì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，發(fā)動(dòng)社會(huì)群眾的力量共同監(jiān)督政府采購活動(dòng)，倒逼政府采購活動(dòng)的透明化、陽光化，有效彌補(bǔ)采購當(dāng)事人互相監(jiān)督的缺陷，降低共謀與尋租的可能性；二是建立傭金分階段支付制度，采購人與參與投標(biāo)的供應(yīng)商共同對(duì)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的各個(gè)工作環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果直接與該環(huán)節(jié)的傭金支付掛鉤；三是進(jìn)一步完善規(guī)范社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理活動(dòng)的相關(guān)法律法規(guī)，做到有法可依，有法必依；加強(qiáng)對(duì)代理機(jī)構(gòu)檢查采購人在采購過程中合規(guī)性的檢查的要求，嚴(yán)格督促社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在代理過程中執(zhí)行中立第三方的服務(wù)角色。

（課題組成員：郭子珩，張子辰，楊鑫，周吳桂子，任榛，楊靜芷，殷銘，王愛菊）

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