奔赴PPP這場盛宴

編者按：新一輪財(cái)政改革中，被委以重任的PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式將扮演怎樣的角色？如何甄別PPP項(xiàng)目？如何推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地？為更好地總結(jié)我國PPP政策制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，探討PPP大潮下政府采購的發(fā)展方向，“中國政府采購峰會(huì)2015”邀請了業(yè)內(nèi)知名理論專家、實(shí)務(wù)專家就推進(jìn)PPP改革分享精彩觀點(diǎn)。本版特刊發(fā)相關(guān)演講摘錄，以饗讀者。

奔赴PPP這場盛宴

財(cái)政改革需要“四個(gè)再造”

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長 王朝才

本輪財(cái)政改革需要有創(chuàng)新思維，要打破路徑依賴，對機(jī)制、體制、模式和環(huán)境進(jìn)行再造。改革開放以來，財(cái)政改革一直未停止過，從一定意義上講，這些改革均取得了成效。但是，就本輪改革而言，一方面是在既有成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，另一方面所面臨的形勢及改革的目標(biāo)也更高、更大。從形勢方面講，一是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政收入也出現(xiàn)了新常態(tài)。最突出的表現(xiàn)是財(cái)政收入增長幅度下降。不僅由于稅收彈性大于GDP導(dǎo)致稅收收入增長幅度下降，而且在市場不太景氣的情況下，土地出讓收入、國有企業(yè)利潤等非稅收入也呈現(xiàn)下降趨勢。二是財(cái)政支出增長剛性?！笆濉睂?shí)現(xiàn)全面小康，扶貧攻堅(jiān)、國防建設(shè)、社會(huì)保障等方面的支出都必須大力保障。在中央與地方政府的債務(wù)規(guī)模較大的情況下，財(cái)政運(yùn)行的壓力較大。三是財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，目前的財(cái)政制度、運(yùn)行機(jī)制均有待進(jìn)一步深化改革。

因此，本輪財(cái)政改革要有創(chuàng)新思維，要通過“四個(gè)再造”，一方面提高財(cái)政收入能力和支出效率，另一方面構(gòu)建規(guī)范、透明的現(xiàn)代財(cái)政制度。

一是機(jī)制再造。目前我國的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制存在不少問題，影響財(cái)政運(yùn)行的效率。其一，財(cái)政收入政府投融資機(jī)制的再造是一個(gè)核心問題。比如在基礎(chǔ)設(shè)施方面，我們國家改革開放三十多年來，尤其是1994年分稅制改革以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，個(gè)人財(cái)富急劇增加，而我們的稅制還是主要向企業(yè)征稅，不僅導(dǎo)致稅收收入增長乏力，而且企業(yè)的負(fù)擔(dān)感很突出。非稅收入也一樣，地方政府長期靠出讓土地，但是土地資源的有限性會(huì)導(dǎo)致地方政府的財(cái)力枯竭。其二是財(cái)政支出方面。財(cái)政支出的效率有待提高，如科技支出、三農(nóng)支出、衛(wèi)生支出、環(huán)保支出等。據(jù)資料介紹，“十二五”期間，雖然醫(yī)療衛(wèi)生支出有較大幅度增長，但“看病難”“看病貴”的問題依然存在。這里的核心問題是財(cái)政資源應(yīng)主要配置在哪里的問題。如果把財(cái)政資源主要用于“基本醫(yī)療”，政府還必須在疑難病、大病的科研、教育和治理上承擔(dān)責(zé)任，意味著政府要把所有的衛(wèi)生醫(yī)療承包起來。其三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資方面，投資靠賣地、銀行貸款，但是2015年以來兩條途徑都已經(jīng)不順暢了。盡管如此，要實(shí)現(xiàn)中國夢，就仍然要繼續(xù)提高城鎮(zhèn)化的水平。從全世界的經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)村常住人口比重必須下降到20%以下，一個(gè)國家才算真正實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化。這就意味著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出需求仍然很大。需求大，政府資金不足，這就需要政府投融資機(jī)制的再造。PPP就是實(shí)現(xiàn)這種機(jī)制再造的一種途徑。政府資金雖然不足，但金融行業(yè)、工業(yè)企業(yè)仍然有充裕的資金，因此必須通過機(jī)制創(chuàng)新把社會(huì)資本的力量納入進(jìn)來。還有債務(wù)管理方面，我們非要把歐盟內(nèi)部的赤字率、債務(wù)率規(guī)定作為我們的規(guī)定，也是沒有道理的，因?yàn)槊绹?、日本已?jīng)多少年赤字率超過3%了。國家與國家之間的承債能力是不一樣的。

二是體制再造。目前我國的財(cái)政體制是典型的單一制國家體制。中央政府不僅控制立法權(quán)，而且控制著政策制定權(quán)。但是，在中國這么大的國家，中央政府的能力是有限的，不可能完全控制。實(shí)際上，由于我們許多事情，尤其是經(jīng)濟(jì)政策的控制做不到，地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的權(quán)力就較大。又如，我們的政策指令要直達(dá)基層(縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級)，實(shí)際上效果不太理想，導(dǎo)致專項(xiàng)滿天飛。還有，“扁平化”改革，要強(qiáng)化縣級，本來從基本公共服務(wù)供給的角度看，這一做法有一定道理。但是，把縣級固化，把縣作為經(jīng)濟(jì)區(qū)域，讓縣級發(fā)展經(jīng)濟(jì)，沒有收到想要的效果。實(shí)際上，世界上的單一制和聯(lián)邦制有不斷趨同的趨勢。我覺得，在我們這樣一個(gè)大國，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮省級政府的調(diào)控作用是十分重要的。

三是程序再造。新預(yù)算法出臺(tái)以后，財(cái)政資金運(yùn)行程序的大方向已經(jīng)確定了，但是仍有其他具體問題。比如在轉(zhuǎn)移支付問題上，能不能給地方“定心丸”，讓地方政府大致清楚第二年的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量，這就涉及到中期預(yù)算的問題。

四是環(huán)境再造。財(cái)政改革決不是財(cái)政部門一家就能推進(jìn)的，需要各種制度改革相配合。比如，要改革財(cái)政支出使用，就涉及政府部門的改革問題。

廣東：PPP改革在探索中前進(jìn)

廣東省政府采購中心主任 孔剛

政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目采購采用政府采購模式操作，是擇優(yōu)選擇社會(huì)合作資本的有效途徑，能夠使項(xiàng)目采購競爭更充分、更公開、更有公信力。近年來，廣東省政府采購中心在PPP項(xiàng)目落地的探索中不斷前進(jìn)。

省級：力促PPP項(xiàng)目落地

PPP模式有利于吸引社會(huì)資本，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制；有利于厘清政府與市場邊界，更好地履行公共服務(wù)職能；有利于有效減輕政府債務(wù)壓力，對統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作具有戰(zhàn)略意義。

目前，廣東省各級相關(guān)部門正在積極推動(dòng)各類PPP項(xiàng)目的落地。省財(cái)政廳牽頭組織召開了全省PPP項(xiàng)目推介會(huì)，常務(wù)副省長徐少華親自參會(huì)并作動(dòng)員。省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省財(cái)政廳等部門《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式實(shí)施意見的通知》。省財(cái)政廳發(fā)布了廣東省第一批PPP項(xiàng)目清單，項(xiàng)目共122個(gè)，投資規(guī)模2814億元，并組織培訓(xùn)班。各地市同期也積極推進(jìn)此項(xiàng)工作。這一背景下，省采購中心積極響應(yīng)，至今基本完成2個(gè)PPP項(xiàng)目的政府采購操作，社會(huì)反映良好。

汕頭市：項(xiàng)目捆綁形成優(yōu)勢

汕頭市6座污水處理廠項(xiàng)目是廣東省首個(gè)以政府采購方式規(guī)范操作的PPP項(xiàng)目，包括朝陽區(qū)3座污水廠及管網(wǎng)、潮南區(qū)3座污水廠及管網(wǎng)兩個(gè)分包，限期一年完成建設(shè)。該項(xiàng)目投資總規(guī)模為15.6億元，合作期限長達(dá)30年。整體項(xiàng)目建成后，總體規(guī)模達(dá)到26萬噸/日。

該項(xiàng)目的難點(diǎn)在于：地方資金少，項(xiàng)目分散在6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，難以籌集資金。為此，廣東省政府采購中心充分考慮及量化各種評審因素及權(quán)重，采用“多項(xiàng)目捆綁，廠網(wǎng)一體，同步招標(biāo)，在省級平臺(tái)操作”模式，增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力，降低項(xiàng)目成本，調(diào)動(dòng)中標(biāo)供應(yīng)商的運(yùn)營積極性。

這一套方法有諸多創(chuàng)新。一是將長達(dá)30年的PPP模式運(yùn)用到污水管網(wǎng)建設(shè)中，為非經(jīng)營性的污水管網(wǎng)投資、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)探索出新模式。二是由國家補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向社會(huì)收益，提高社會(huì)資本的運(yùn)營積極性，避免了廠區(qū)建成后的閑置問題。三是多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目打包，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力，降低項(xiàng)目成本。四是實(shí)施機(jī)構(gòu)、采購人和簽約人角色分離，由市級主管部門作為采購人組織招標(biāo)采購工作，區(qū)級主管部門簽訂項(xiàng)目合同。五是創(chuàng)新政府采購評審專家選擇的方法，評審小組、談判確認(rèn)小組成員通過邀請產(chǎn)生，針對性更強(qiáng)。六是在省級平臺(tái)操作，充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)把關(guān)作用，各方專業(yè)機(jī)構(gòu)形成合力，優(yōu)勢互補(bǔ)。

該項(xiàng)目發(fā)布資格預(yù)審后，共有13家社會(huì)資本報(bào)名，其中11家社會(huì)資本通過資格預(yù)審，最終成交價(jià)較預(yù)算價(jià)降低了30%左右，達(dá)到公平競爭、充分競爭，擇優(yōu)選擇社會(huì)資本的效果，為全省下一步在城建污水處理建設(shè)采用PPP模式積累了經(jīng)驗(yàn)，打響了第一炮。

揭陽市：磋商方式讓經(jīng)驗(yàn)升級

揭陽市9座污水處理廠PPP項(xiàng)目近期擬建總規(guī)模13.5萬噸/日，管網(wǎng)總長度151.92公里，總投資約11.65億元；遠(yuǎn)期擬建污水處理總規(guī)模41萬噸/日。在吸取汕頭污水處理廠PPP項(xiàng)目成功操作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，省采購中心針對這一項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行了新的嘗試。

一是創(chuàng)新采用兩階段競爭性磋商的采購方式，通過資格預(yù)審，確保進(jìn)入程序的社會(huì)資本具備一定的投融資能力和豐富的污水處理項(xiàng)目投資、運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)。第一階段進(jìn)行設(shè)計(jì)方案磋商，獲取優(yōu)質(zhì)技術(shù)方案，明確項(xiàng)目的技術(shù)要求；第二階段通過進(jìn)行商務(wù)方案的磋商，明確項(xiàng)目的商務(wù)條件和服務(wù)要求，然后通過綜合評審的方式平衡技術(shù)方案和商務(wù)報(bào)價(jià)，選擇合適的社會(huì)資本，保證項(xiàng)目建設(shè)方案的優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)和實(shí)用性。二是對落選社會(huì)資本進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，提高社會(huì)資本對項(xiàng)目的積極性。三是創(chuàng)新采用環(huán)境績效付費(fèi)機(jī)制，不設(shè)保底水量，而設(shè)置晉升條件。進(jìn)水水質(zhì)通過時(shí)，相關(guān)運(yùn)維社會(huì)資本將“晉級”。四是建立動(dòng)態(tài)績效評價(jià)機(jī)制，保證運(yùn)營質(zhì)量，促使投資人不斷優(yōu)化管理和技術(shù)水平。

該項(xiàng)目采用設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營（DBFO）模式，以及競爭性磋商采購方式，確保了項(xiàng)目的順利實(shí)施。最終，成交社會(huì)資本以低于最初限價(jià)21.65%的價(jià)格中標(biāo)。

在一次次實(shí)踐中，省采購中心依照政府采購法及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，制定出PPP政府采購項(xiàng)目5種方式的標(biāo)準(zhǔn)化操作流程及內(nèi)控制度，以規(guī)范及推動(dòng)PPP政府采購項(xiàng)目的實(shí)施，為PPP從藍(lán)圖到現(xiàn)實(shí)盡綿力。

為項(xiàng)目落地提供技術(shù)保障

中國質(zhì)量認(rèn)證中心經(jīng)營發(fā)展部副處長 王志剛

很高興能參加此次峰會(huì)。作為政府采購的技術(shù)支持單位，今天，我很榮幸與大家一起探討“PPP加速——從藍(lán)圖到現(xiàn)實(shí)”這一議題。

十八大提出讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，為PPP的普及提供了理論基礎(chǔ)，PPP在中國的發(fā)展也進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。2014年以來，國務(wù)院有關(guān)部委、各級地方政府對PPP工作積極探索，一大批PPP項(xiàng)目落地實(shí)施，大大激發(fā)了政府購買服務(wù)的潛能。

2014年下半年以來，地方政府積極推進(jìn)PPP試點(diǎn)，多個(gè)省份相繼推出規(guī)模龐大的PPP項(xiàng)目。各地上報(bào)的試點(diǎn)項(xiàng)目均適于PPP模式，涉及范圍廣泛，且屬于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。包括燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，以及醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，一些省份還對水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目重點(diǎn)推行了PPP模式。

但是，由于PPP項(xiàng)目在采購需求、競爭方式、合同管理、履約驗(yàn)收、績效評價(jià)等方面具有的特殊性，其采購管理不能簡單套用現(xiàn)有的政府采購法律制度規(guī)定，而需要在政府采購整體法律框架下，作出特殊的制度性安排與創(chuàng)新。

PPP項(xiàng)目適用政府采購法律制度，既是政府采購法的基本要求，也是行之有效的務(wù)實(shí)做法。我國政府采購法律制度還規(guī)定了優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，支持中小企業(yè)等宏觀調(diào)控和政策功能目標(biāo)，更加有利于PPP項(xiàng)目發(fā)揮公共性和公益性作用。將PPP納入政府采購體系，也將促進(jìn)我國政府采購市場開放，與國際規(guī)則對接。然而，由于PPP項(xiàng)目大多面向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，采購結(jié)果的評定需要考慮服務(wù)對象的切身感受，不能只根據(jù)采購合同規(guī)定的各項(xiàng)技術(shù)和服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行履約驗(yàn)收，還應(yīng)結(jié)合預(yù)算績效評價(jià)、社會(huì)公眾評價(jià)、第三方評價(jià)等其他方式，綜合評價(jià)PPP項(xiàng)目的實(shí)施和管理效果。

作為國家設(shè)立的從事認(rèn)證評價(jià)服務(wù)工作的事業(yè)單位，中國質(zhì)量認(rèn)證中心多年來積極參與政府采購工作，在財(cái)政部的指導(dǎo)下，調(diào)查分析制度建設(shè)的可行性，為制度建設(shè)提供詳實(shí)有力的技術(shù)數(shù)據(jù)。針對政府采購政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題，認(rèn)真研究解決和改進(jìn)方案，協(xié)助財(cái)政部出臺(tái)了包括發(fā)布節(jié)能產(chǎn)品入選清單指南、建立公示制度、實(shí)行承諾書制度、縮短發(fā)布周期以及完善制造商資質(zhì)管理等12項(xiàng)配套制度和措施。

政府購買服務(wù)在黨的十八屆三中全會(huì)決定中多次被提及，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。對于PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作，財(cái)政部先后公布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》《PPP項(xiàng)目合同指南》《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》等一系列制度辦法，在為PPP項(xiàng)目實(shí)施提供操作指引和標(biāo)準(zhǔn)合同體系的同時(shí)，也將PPP項(xiàng)目選擇合作者的過程納入了政府采購管理。財(cái)政部2015年政府采購工作要點(diǎn)提出，大力開展政府購買服務(wù)工作，推進(jìn)各地有序開展政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目政府采購活動(dòng)。適應(yīng)政府購買服務(wù)、PPP項(xiàng)目的需求特點(diǎn),推廣應(yīng)用競爭性磋商等非招標(biāo)采購方式，開展政府購買服務(wù)結(jié)果評價(jià)試點(diǎn)。

今后，中國質(zhì)量認(rèn)證中心將繼續(xù)圍繞政府購買服務(wù)，竭誠做好全方位的支持與服務(wù)工作。配合財(cái)政部建立健全PPP項(xiàng)目的法律體系，確立政府和社會(huì)資本的合作原則、范圍、模式以及工作機(jī)制、投資融資、政府職能等內(nèi)容。建立統(tǒng)一規(guī)范的PPP市場，這一目標(biāo)包括制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、示范項(xiàng)目三個(gè)層面。制度建設(shè)包括法律、政策、指南、合同、標(biāo)準(zhǔn)等方面。機(jī)構(gòu)能力建設(shè)則包括轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、放管結(jié)合。由于PPP項(xiàng)目具有金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長等特點(diǎn)，我們還將配合相關(guān)部門開展第三方監(jiān)管工作，發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，彌補(bǔ)行政監(jiān)管的不足，減輕項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)資本責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，積極推進(jìn)信息公開，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

總之，中國質(zhì)量認(rèn)證中心將堅(jiān)持“獨(dú)立公正，規(guī)范準(zhǔn)確，優(yōu)質(zhì)高效”的方針，繼續(xù)以專業(yè)的數(shù)據(jù)和測試為依托，通過各項(xiàng)監(jiān)督審查，保證政府購買服務(wù)的質(zhì)量和效果能夠持續(xù)穩(wěn)定地符合規(guī)定的要求，為政府采購的有效實(shí)施保駕護(hù)航。

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