那些藏于采購生命周期中的細節(jié)（上）

·解析世界銀行《公共采購基準研究2016》·

世界銀行針對77個國家與地區(qū)采購系統(tǒng)進行評價分析后發(fā)布的《公共采購基準研究2016》有哪些“亮點”

那些藏于采購生命周期中的細節(jié)（上）

世界銀行近期發(fā)布的《公共采購基準研究2016》，是針對77個地區(qū)與國家采購系統(tǒng)進行的評價分析，著重于從私人部門視角對公共采購整體生命周期進行研究。對于任何國家采購系統(tǒng)來說，無論是貨物與工程的交付，亦或是服務(wù)的執(zhí)行，其采購均始于需求的發(fā)現(xiàn)并終結(jié)于合同的履行，當然，另有一些投標人還會進入質(zhì)疑投訴期。世行在這份報告中，對各經(jīng)濟體采購流程中競標準備、投標、評標、合同授予及履約這四個環(huán)節(jié)與投訴報告機制中細節(jié)的表現(xiàn)進行了調(diào)查統(tǒng)計。在他們的結(jié)論中，不僅可以獲知各經(jīng)濟體采購系統(tǒng)間的差異，這些數(shù)據(jù)似乎能形成一種趨勢，引導(dǎo)我們發(fā)現(xiàn)公共采購體系未來發(fā)展的方向。

競標準備階段

在厄瓜多爾首都基多，新當選的市長致力于解決公立學(xué)校中的諸多問題，其中就包括為每家公立學(xué)校提供新的課桌、黑板與粉筆。于是，基多的采購機構(gòu)決定發(fā)布招標公告，通過公開招標或競爭性談判的方式進行采購。

與此同時，基多的一家專為學(xué)校定制課桌椅及教學(xué)用具的企業(yè)對此十分感興趣，盡管他們與一家私立學(xué)校的談判正在進行之中，這筆訂單足夠維持企業(yè)兩個月的生產(chǎn)，但他們?nèi)圆幌脲e過與政府的這筆大單，在如此情況下，這家企業(yè)該如何對各種業(yè)務(wù)進行優(yōu)先安排？基多政府會提前發(fā)布采購需求或采購計劃嗎？其發(fā)布的采購公告中又會包含哪些內(nèi)容？

在采購的第一階段，即競標準備階段，采購實體會對采購需求進行評估，包括針對供應(yīng)商所能提供的產(chǎn)品進行市場調(diào)查，設(shè)置評標中的技術(shù)參數(shù)等，從而為接下來的幾個環(huán)節(jié)打好基礎(chǔ)。

在評估采購需求時，采購實體通常需要與私營部門進行溝通，這些早期的交流有助于招標文件中技術(shù)參數(shù)的形成。采購實體在完成市場調(diào)查后，就可以選擇合適的采購方式并進一步明確評標階段的技術(shù)參數(shù)，或在招標文件撰寫前，邀請私營部門對采購人需要哪類貨物或服務(wù)、數(shù)量及技術(shù)參數(shù)進行評估，確保潛在供應(yīng)商能積極參與競爭。為確保所有潛在供應(yīng)商都擁有平等的機會，采購實體可對市場調(diào)查中的細節(jié)予以公開，這將在很大程度上促進采購過程的透明與廉潔。與此同時，招標文件中的其他基準信息也會在這一階段加以明確，采購實體會通過多種途徑發(fā)布招標公告。

據(jù)世行的調(diào)查，阿根廷或巴西的公司可在初步磋商階段，針對采購項目中的技術(shù)參數(shù)等內(nèi)容發(fā)表自己的意見。尤其是在阿根廷，當采購合同金額巨大或采購項目復(fù)雜程度較高時，政府會提前10天在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布磋商請求，允許任何人遞交意見書。在巴西，對于那些金額巨大的采購項目，政府必須在招標文件公布前15天組織公共磋商會議。阿爾及利亞、加拿大、智利、波蘭等國則需在市場調(diào)查階段，將采購實體與私營部門進行的咨詢內(nèi)容進行公布。在波蘭，采購實體需要在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布磋商公告并將磋商信息公布于招標文件中。

為提升采購?fù)该鞫?，并幫助投標人對未來發(fā)生的標的感興趣，同時令其有更多時間進行投標準備，采購實體有義務(wù)提前公布采購計劃。更重要的是，擴大招標公告發(fā)布范圍能吸引到更多潛在供應(yīng)商參與競爭，在世界銀行與經(jīng)合組織（OECD）所倡導(dǎo)的采購體系評估方法（MAPS）中，特別針對公開招標采購公告發(fā)布設(shè)置了評估指標，“至少將采購公告發(fā)布在一家國家報紙上或官方網(wǎng)站上，而這一發(fā)布平臺必須專門用于采購信息發(fā)布且能令供應(yīng)商方便獲知采購信息?！?在對77個國家和地區(qū)發(fā)布公告渠道的調(diào)查顯示，其中有92%的經(jīng)濟體通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布，53%通過國家或地方報紙發(fā)布，48%通過官方官方公報或刊物發(fā)布，29%僅在政府處所公布，3%通過電視或廣播發(fā)布。

在所有被調(diào)查的經(jīng)濟體中，至少會通過一個媒介發(fā)布采購公告，但僅有38個國家或地區(qū)會發(fā)布采購計劃。在少數(shù)國家或地區(qū)，網(wǎng)絡(luò)發(fā)布公告的渠道正在建設(shè)之中，如在莫桑比克與塞拉利昂，供應(yīng)商可以點擊鏈接進入招標公告，但卻無法在相關(guān)網(wǎng)頁上獲得任何標的細節(jié)。

根據(jù)MAPS中對各國采購系統(tǒng)采購公告內(nèi)容的評估要求，招標公告必須涵蓋充足的信息，這些信息將有助于潛在供應(yīng)商更好地判斷其是否對標的感興趣。然而，各國是否存在相關(guān)法律或規(guī)則，對公告中發(fā)布的基本內(nèi)容進行明確？在布隆迪，政府甚至在法律中明確了招標公告與招標文件中的內(nèi)容清單，無論是招標公告或是招標文件，都需要將技術(shù)參數(shù)及采購預(yù)算加以公布，以便招標人判斷其是否符合標準；與之相對應(yīng)的則是毛里求斯，該國完全未在法律框架中對招標公告與招標文件中涉及的內(nèi)容進行規(guī)定。

投標階段

如果你住在莫斯科，那便很有可能被困在一個電梯之中。莫斯科電梯多得驚人，其數(shù)量甚至是紐約的兩倍，而這其中的許多電梯都超出了使用壽命。莫斯科政府甚至為此組建了一隊訓(xùn)練有素的電梯救生員，他們?nèi)找岳^夜的待命搶救被困于電梯中的人們。最近，莫斯科政府決定對舊電梯加以整修并對此發(fā)布了招標公告，決定通過公開招標或競爭性程序完成項目的采購。

對于那些經(jīng)驗豐富的電梯供應(yīng)商來說，這筆涉及大量電梯整修的大業(yè)務(wù)一定極具誘惑力。然而，這些潛在供應(yīng)商該如何在得知標的訊息后進入投標環(huán)節(jié)？他們需要通過電子化方式遞交標書嗎？投標階段會持續(xù)多長時間？他們需要遞交投標保證金嗎？

在第二階段，即投標階段，采購實體通常會發(fā)布招標信息，以便潛在供應(yīng)商在第一時間獲知公告信息并提交投標文件。對于小公司來說，在發(fā)布招標公告與遞交標書這兩個時間節(jié)點間，有許多值得注意的事項。比如公司需要決定是否參與競標，如果決議通過，則需要對競標進行充分準備，在規(guī)定時限內(nèi)遞交標書等等。而對詳細的立法規(guī)定則會大為減輕投標人的壓力。比如，立法明確采購實體有責任回答投標人對于技術(shù)參數(shù)的問題，以便其更好獲知項目信息；確保所有投標人都能公平獲知相關(guān)信息等等。此外，對招標文件是否免費或以何種價格收費，這些問題都有可能阻礙投標人參與競爭。

如今，使用電子化方式進行公共采購被各國認作是顯著提升采購效率的利器，電子化方式不僅能增加投標人競爭機會，降低交易成本，也更加高效安全。2014年新修訂的《歐盟公共采購指令》中明確，歐盟將在2018年底“在采購中完全實現(xiàn)電子化溝通，這意味著電子化手段將運用于采購程序中的各個階段”。

電子化招投標的運用十分有限，除了少數(shù)一些國家將電子化投標寫進了法律，如智利和韓國等。在土耳其，電子化招投標僅能被用于框架協(xié)議下的藥物采購；在摩洛哥，采購實體有權(quán)決定是否通過電子化平臺收取投標文件，但這并非是強制性舉措；在波蘭，電子化投標更是偶然事件。在被調(diào)查的國家與地區(qū)中，有31個經(jīng)濟體可通過采購平臺或網(wǎng)站遞交標書，16個經(jīng)濟體的投標人可通過郵件的方式遞交標書，這其中有11個經(jīng)濟體投標人可任選其中的一種遞交標書方式。

在遞交標書前，給予投標人充分的準備時間將有助于采購的公平，尤其對中小企業(yè)來說，他們需要委托咨詢公司、準備計劃、出產(chǎn)樣品甚至需要處理其他耗費時間的事項，如果投標準備期過短，很容易讓許多小公司喪失參與競爭的機會，當然，從效率的角度考量，投標準備期也不能過長。這無不給政策制定者在公平與效率間的抉擇帶來煩惱。

新修訂的《歐盟公共采購指令》中強調(diào)，過長的等標期并不意味著最優(yōu)選擇。事實上，新指令將之前門檻價以上項目的等標期從52天縮短至35天。根據(jù)世行的調(diào)查顯示，僅阿爾及利亞、巴林、哥倫比亞及約旦的法律中未對等標期的最低時限加以明確，在牙買加，投標人至少有90天的時間準備標書，然而在泰國，投標人遞交標書的準備期僅有7天。

對于采購實體來說，投標保證金有助于確保投標嚴肅性，以及投標人不會中途爽約。但對投標保證金數(shù)額的確定卻并非易事，國際上也沒有通行的標準。保證金數(shù)額既要大到讓投標人不會輕率地對待標的，又不能讓一些資源匱乏的公司因投標保證金增加了投標成本，對競標望而卻步?？偠灾?，投標保證金數(shù)額不應(yīng)成為供應(yīng)商參與競爭的羈絆，采購實體需要對此加以權(quán)衡并確定出合適的數(shù)額。

事實上，各國均可在法律規(guī)則中基于項目規(guī)模規(guī)定投標保證金的最高限額，當然，這一最高限額可以根據(jù)不同標的風險的不同進行調(diào)整，采購實體擁有調(diào)整保證金數(shù)額的自由裁量權(quán)。世行在對66個經(jīng)濟體進行調(diào)查后顯示，僅有少數(shù)國家對投標保證金的最低限額進行規(guī)定，如約旦、尼泊爾及土耳其，對于其他經(jīng)濟體，采購合同數(shù)額或投標建議書通常會在確定保證金數(shù)額時用作參考，巴林的供應(yīng)商需要遞交最多不超過標的1%的金額作為保證金，而在美國，對于那些超過15萬美金的合同，投標保證金為合同估價的100%。投標保證金數(shù)額在各國的巨大波動，無不會影響公司在投標時的決策。

（朱穎 編譯）

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