條條大路通羅馬——韓國(guó)與歐盟電子化采購(gòu)的實(shí)踐對(duì)比

條條大路通羅馬

——韓國(guó)與歐盟電子化采購(gòu)的實(shí)踐對(duì)比

■ Dae-in Kim

電子化采購(gòu)?fù)灰暈橐环N能夠引發(fā)采購(gòu)改革并建立公開(kāi)透明采購(gòu)環(huán)境的有效手段。然而電子化采購(gòu)在其發(fā)展進(jìn)程中也面臨著諸多挑戰(zhàn)：比如一些國(guó)家或地區(qū)缺少網(wǎng)上建設(shè)采購(gòu)程序的認(rèn)知與能力，甚至缺乏技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施與敏捷迅速的網(wǎng)絡(luò)支持，或是一些采購(gòu)機(jī)構(gòu)對(duì)電子化采購(gòu)的接受度有待提高，政府部門(mén)之間缺乏合作，電子化采購(gòu)各項(xiàng)效果不明顯及電子化采購(gòu)的跨國(guó)障礙日漸凸顯等。

當(dāng)然，很多國(guó)家已逐漸認(rèn)識(shí)到這些問(wèn)題，并提出了不少針對(duì)性解決方案，但其中的許多法律問(wèn)題仍值得商榷：一是對(duì)于電子化采購(gòu)而言，理想的法律框架是怎樣的？二是在通常施行的采購(gòu)法中，電子化采購(gòu)與償還、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制間的關(guān)系該如何明確？三是電子化采購(gòu)中，法律與技術(shù)的理想關(guān)系該如何構(gòu)成？

韓國(guó)在世界范圍內(nèi)歷來(lái)是電子化采購(gòu)的領(lǐng)頭羊之一，韓國(guó)于2013年制定并頒布了有關(guān)電子化采購(gòu)的最新立法。與此同時(shí)，歐盟也在成員國(guó)間電子采購(gòu)立法協(xié)調(diào)中付出了諸多努力，并不斷指導(dǎo)成員國(guó)更好地適應(yīng)新版《歐盟公共采購(gòu)指令》中關(guān)于加強(qiáng)電子化采購(gòu)的內(nèi)容。對(duì)這兩個(gè)司法轄區(qū)的比較，也許可以對(duì)國(guó)家或地區(qū)間電子化采購(gòu)建設(shè)提出新的指引。

韓國(guó)：努力打造大一統(tǒng)的采購(gòu)電子化平臺(tái)

從1990年開(kāi)始，打造數(shù)字化的采購(gòu)機(jī)構(gòu)就成為了韓國(guó)公共部門(mén)的一項(xiàng)重要改革議程；韓國(guó)政府在1999年建立了采購(gòu)電子數(shù)據(jù)交互系統(tǒng)（EDI），并于2000年與2001年分別建立了電子化投標(biāo)系統(tǒng)和電子支付系統(tǒng)；2002年，韓國(guó)政府打造了綜合性的國(guó)家電子采購(gòu)系統(tǒng)（KONEPS），這一系統(tǒng)也是韓國(guó)11項(xiàng)電子政務(wù)關(guān)鍵工程之一。韓國(guó)幾乎2/3的采購(gòu)都是通過(guò)KONEPS進(jìn)行管理的，其系統(tǒng)線上采購(gòu)的每個(gè)步驟都能進(jìn)行程序化管理，包括招投標(biāo)環(huán)節(jié)、中標(biāo)供應(yīng)商確定、電子合同以及線上支付等，大幅提升了韓國(guó)公共采購(gòu)?fù)该鞫扰c采購(gòu)效率。

盡管KONEPS系統(tǒng)取得了不少成績(jī)，但其局限性也受到了廣泛質(zhì)疑。例如用戶保護(hù)功能、非法投標(biāo)阻止功能以及使用范圍等方面均有待提高。從法律角度考慮，碎片化的電子采購(gòu)制度也因低效而受到了不少批評(píng)。韓國(guó)政府為此采取了七項(xiàng)措施：一是普遍性規(guī)定，二是采購(gòu)電子化，三是電子采購(gòu)系統(tǒng)管理，四是電子采購(gòu)用戶信息管理與保護(hù)，五是電子采購(gòu)任務(wù)的簡(jiǎn)化與維護(hù)，六是廣泛性拓展，七是強(qiáng)化懲處措施。

歐盟：突出重圍推進(jìn)電子化采購(gòu)的應(yīng)用

眾所周知，電子化采購(gòu)能大幅提高采購(gòu)程序效率，但實(shí)踐中，歐洲電子化采購(gòu)僅在5%-10%的采購(gòu)過(guò)程中得以應(yīng)用。歐盟委員會(huì)也注意到了歐洲在電子化采購(gòu)方面不僅落后于自身目標(biāo)，更低于國(guó)際水平的事實(shí)。無(wú)論是歐洲的消費(fèi)者還是供應(yīng)商，他們均對(duì)電子化采購(gòu)持懷疑態(tài)度，這也使得歐盟在全面推行電子化的過(guò)程中受到了重重阻礙與質(zhì)疑。歐盟對(duì)此付出了不少努力，包括創(chuàng)建了一套卓有成效的法律框架，即全新法律框架下的電子化公共采購(gòu)行動(dòng)計(jì)劃，其中就包括三個(gè)目標(biāo)：一是在公共采購(gòu)中使用電子路徑時(shí)，確保網(wǎng)上超市功能良好；二是通過(guò)采購(gòu)管理升級(jí)提高效率；三是向電子采購(gòu)國(guó)際框架繼續(xù)靠攏。表二展示了歐盟成員國(guó)在電子化采購(gòu)領(lǐng)域的近期進(jìn)程。

此前，歐盟還制定了一系列指令用于提升廉潔標(biāo)準(zhǔn)，提高成員國(guó)對(duì)電子化采購(gòu)的信心，并確保電子化采購(gòu)的安全。然而，這些指令卻因需要面向所有成員國(guó)各級(jí)別的電子商務(wù)，從而難免由于眾口難調(diào)而飽受各方批評(píng)。

此后，歐盟在與利益相關(guān)者對(duì)話后重新評(píng)估了新的《歐盟公共采購(gòu)指令》，并于2014年啟用。在新指令中，許多關(guān)于電子化采購(gòu)的規(guī)定均得到了修訂與補(bǔ)充。表三顯示了2006年到2010年間，招標(biāo)程序以及電子采購(gòu)技術(shù)在歐盟的應(yīng)用程度。

然而，在應(yīng)用最為廣泛的電子化采購(gòu)技術(shù)框架協(xié)議中，談判程序和限制招標(biāo)均比公開(kāi)招標(biāo)的使用率更加頻繁。與框架協(xié)議相比，動(dòng)態(tài)采購(gòu)系統(tǒng)和電子拍賣(mài)使用率更低。新指令強(qiáng)調(diào)了電子采購(gòu)和集中采購(gòu)之間的關(guān)系。有數(shù)據(jù)表明，實(shí)施電子化采購(gòu)不僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，同時(shí)也是采購(gòu)中的一項(xiàng)組織或系統(tǒng)問(wèn)題。

2013年，歐盟委員會(huì)開(kāi)始采用終端對(duì)接終端的電子采購(gòu)機(jī)制。在這一機(jī)制中，終端對(duì)終端電子采購(gòu)被明確為“購(gòu)買(mǎi)貨物、服務(wù)或其他公共采購(gòu)中，從發(fā)出公告到最終支付環(huán)節(jié)，公共部門(mén)使用電子通信手段和交易過(guò)程”。此外，終端對(duì)終端電子采購(gòu)還強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)代化公共采購(gòu)機(jī)構(gòu)的建立以及提高中小企業(yè)在公共采購(gòu)中的比例。

韓國(guó)與歐盟電子化采購(gòu)機(jī)制：條條大路通羅馬

歐盟的法律相對(duì)集中，更加側(cè)重于制定一部電子采購(gòu)法律，將電子采購(gòu)方方面面的內(nèi)容在其中體現(xiàn)。韓國(guó)則采用分門(mén)別類的立法方法，例如，關(guān)于電子采購(gòu)的易用性和便利化規(guī)定，則和政府采購(gòu)等其他法律分開(kāi)立法。歐盟法律框架的優(yōu)點(diǎn)在于，公眾更容易理解電子采購(gòu)與招投標(biāo)之間的關(guān)系，缺點(diǎn)在于過(guò)于強(qiáng)調(diào)招投標(biāo)相關(guān)規(guī)定，電子采購(gòu)內(nèi)容不容易得到關(guān)注。韓國(guó)法律框架優(yōu)點(diǎn)在于更清晰地規(guī)定了電子采購(gòu)的方方面面，同時(shí)避免了立法上的重巒疊架，缺點(diǎn)是可能導(dǎo)致公共采購(gòu)或電子商務(wù)等各個(gè)部門(mén)的低效運(yùn)轉(zhuǎn)。

前文提到的“從終端到終端”的電子化全流程采購(gòu)幾乎覆蓋了采購(gòu)的每個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)中，采購(gòu)官的自由裁量權(quán)都不能與系統(tǒng)分離。和歐盟相比，韓國(guó)的“終端對(duì)終端”的電子采購(gòu)制度更容易在評(píng)估中得到更高評(píng)價(jià)。韓國(guó)的全流程電子化改善了以往招投標(biāo)中過(guò)于看重價(jià)格的問(wèn)題。韓國(guó)采用“合同執(zhí)行能力評(píng)估”的辦法，通過(guò)系統(tǒng)對(duì)供應(yīng)商的過(guò)往業(yè)績(jī)、融資能力等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，而不是增加采購(gòu)官的自由裁量權(quán)，從而避免腐敗。但歐盟有不同的招標(biāo)采購(gòu)系統(tǒng)。歐盟不僅關(guān)注價(jià)格因素，也在非價(jià)格因素方面比韓國(guó)關(guān)注更多。在歐盟的招標(biāo)采購(gòu)系統(tǒng)中，自動(dòng)化的信息在投標(biāo)或合同階段尚有不足。

世界銀行用三種模式來(lái)表現(xiàn)電子采購(gòu)相關(guān)技術(shù)和法律之間的關(guān)系，一是簡(jiǎn)便法（minimalist approach），二是技術(shù)特別法（technology specific approach），三是兩層法（two-tiered approach）。簡(jiǎn)便法持技術(shù)中立的政策，允許所有的電子簽名技術(shù)。技術(shù)特別法要求用特定的技術(shù)來(lái)滿足法律要求一個(gè)電子簽名的有效性。在兩層法中，電子的立法設(shè)置一個(gè)低門(mén)檻的要求，通過(guò)身份驗(yàn)證接收某一最低的法律地位，同時(shí)允許在更高層面上以更復(fù)雜的驗(yàn)證方法來(lái)分配更大的法律效力給某些有需求的個(gè)體。歐盟主要采取簡(jiǎn)便方法。歐盟采取了“技術(shù)中立”加強(qiáng)單一市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)地位，這符合歐盟旨在協(xié)調(diào)成員國(guó)之間的要求，歐盟很難在電子采購(gòu)中使用某些特別技術(shù)。韓國(guó)更類似于技術(shù)特別法，因?yàn)樗捎昧嘶赑KI的身份驗(yàn)證系統(tǒng)。

通過(guò)上述比較，筆者可以得出以下三點(diǎn)結(jié)論：一是要盡量避免重復(fù)制定法律，以便開(kāi)展電子采購(gòu)時(shí)，不論是公共采購(gòu)人員，還是民間采購(gòu)人員，都能夠更加容易地上手；二是招投標(biāo)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)要點(diǎn)應(yīng)關(guān)注可量化要素，例如通過(guò)系統(tǒng)可以自動(dòng)計(jì)算或者可以更加便捷地算出價(jià)格分，這樣，招投標(biāo)系統(tǒng)可以更加兼容。側(cè)重于非要素計(jì)量性的系統(tǒng)，因其在競(jìng)爭(zhēng)性談判上和對(duì)低價(jià)投標(biāo)的方面的優(yōu)勢(shì)，也應(yīng)得到進(jìn)一步提高；三是從法律與技術(shù)之間的關(guān)系看，在采用上述簡(jiǎn)便法、技術(shù)特別法、兩層法時(shí)，對(duì)內(nèi)的安全系統(tǒng)與對(duì)外的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)之間的平衡顯得尤為重要。歐盟選用簡(jiǎn)便法，而韓國(guó)傳統(tǒng)上使用技術(shù)特別法，這一方法讓韓國(guó)電子采購(gòu)操作更加簡(jiǎn)易，最近，這一方法也因限制國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)等多重原因收到批評(píng)。技術(shù)特別法的這些優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，表明這一方法需要仔細(xì)驗(yàn)證。（作者系韓國(guó)梨花女子大學(xué)法律系副教授，本文由記者張靜遠(yuǎn)編譯。）

（表一）KONEPS系統(tǒng)近幾年來(lái)在韓國(guó)的表

（表二）歐盟成員國(guó)電子化采購(gòu)領(lǐng)域的近期進(jìn)程

（表三）2006—2010年，歐盟招標(biāo)程序及電子采購(gòu)的應(yīng)用程度.

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