揭開調(diào)查報告的面紗

編者按：針對日前中國歐盟商會發(fā)布的《中國的公共采購：歐盟企業(yè)在中國參與公共采購合同競標(biāo)的經(jīng)驗》的報告，有業(yè)內(nèi)專家向本報投稿，進(jìn)行評析和回應(yīng)，本報現(xiàn)摘登如下。文章僅代表作者個人觀點。

黃冬如：揭開調(diào)查報告的面紗

4月20日，中國歐盟商會發(fā)布了該組織研究中國公共采購市場的調(diào)查報告——《中國的公共采購：歐盟企業(yè)在中國參與公共采購合同競標(biāo)的經(jīng)驗》（以下簡稱“報告”），引起了廣泛關(guān)注。為盡力真實反映報告事實，筆者從以下幾個方面對該報告進(jìn)行評析，并對外國在華商會提出幾點建議。

評析■■■

（一） 調(diào)查報告背離商會宗旨

作為商會，中國歐盟商會的“分內(nèi)之事”是，通過總結(jié)分析會員的采購招標(biāo)實際情況、存在問題，為會員提供詳細(xì)建議，如中國政府采購與招標(biāo)投標(biāo)現(xiàn)狀及特點、行業(yè)狀況及投標(biāo)技巧、發(fā)展趨勢及注意問題等。這也是商會的宗旨和職能所在。而報告通篇沒有對會員提供任何應(yīng)對建議，卻有大量的提給政府的政策建議。這表明報告已背離商會為會員服務(wù)的基本宗旨。社會普遍認(rèn)為，歐盟商會出臺的公共采購調(diào)查報告實際上成為歐盟向中國加入WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）談判施壓的政策性工具，是有其深刻的政治用意的。調(diào)查報告雖然表明希望這種“公共采購的討論從一種政治話題引向理性的商業(yè)討論”，卻在調(diào)查方法、報告內(nèi)容和公布形式上使用非常規(guī)手法。例如調(diào)查方法不夠嚴(yán)謹(jǐn)且方式單一、調(diào)查內(nèi)容觀點出現(xiàn)常識性錯誤、公布形式上邀請數(shù)十家新聞媒體廣而告之。作為一個非營利團體，這份報告的動機或目的讓人不難理解。

（二）調(diào)查方法比較簡單隨意

本文不想討論什么調(diào)查方法更適合這項調(diào)查，但至少認(rèn)為，西方國家在調(diào)查方法使用上注重科學(xué)性和實用性是個公認(rèn)的事實。但這次調(diào)查方法的使用存在3方面問題：一是調(diào)查方法簡單，使調(diào)查報告的客觀性和可信度大打折扣。從報告內(nèi)容來看，本次調(diào)查僅使用訪談和咨詢方式。訪談對象也僅限于幾家公司及幾個公司高層，咨詢對象范圍狹窄。報告沒有調(diào)查的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和調(diào)查對象的全面數(shù)據(jù)，也沒有調(diào)查一線部門或投標(biāo)代表。二是調(diào)查方式單一，使報告出現(xiàn)學(xué)術(shù)性色彩，帶有調(diào)查報告與學(xué)術(shù)的混同性，理論與實踐脫節(jié)，容易產(chǎn)生低級錯誤。如調(diào)查報告認(rèn)為，中國“招標(biāo)權(quán)的下放加劇了地方保護(hù)主義”，引用的竟然是印度尼西亞的例子。三是調(diào)查比較隨意，時間倉促。調(diào)查報告大量引用網(wǎng)站數(shù)據(jù)，大部分顯示查閱時間為2011年4月11日、4月12日。這不僅表明了報告形成的隨意性和倉促性，也突顯了其背后的動機和目的。

（三）調(diào)查內(nèi)容主觀片面

報告既沒有基本調(diào)查數(shù)據(jù)和內(nèi)容，不全面，也很少有積極或正面的內(nèi)容，不客觀。調(diào)查引用個人談話作為結(jié)論，報告內(nèi)容存在一定片面性或主觀臆斷性。

比如，報告將正常的商業(yè)行為曲解為政府政策失當(dāng)。報告認(rèn)為，招標(biāo)地點和方式由最終用戶決定，“招標(biāo)權(quán)的下放導(dǎo)致更高的成本和更低的透明度”；“投標(biāo)者還須符合這些不同級別和不同類型采購的不同程序和文件要求”。實際上，不管是國外公司還是國內(nèi)公司，都不可能窮盡所有與之有關(guān)的投標(biāo)業(yè)務(wù)（它有清晰的市場和區(qū)域定位）。是否專注現(xiàn)在業(yè)務(wù)、是否擴充銷售隊伍，是由公司自身的發(fā)展現(xiàn)狀所決定的。而報告卻引用公司談話，產(chǎn)生了這樣一種邏輯：“中國市場機會太大、太多，應(yīng)該將所有機會都集中，放到我公司面前來。因為你沒有這樣做，所以你有問題。”這是什么邏輯？同樣，報告出現(xiàn)將某公司競標(biāo)失敗歸咎于公共采購政策不透明等的傾向。

報告對采購目錄的判斷也出現(xiàn)了一些基本常識性錯誤。第一，報告認(rèn)為，“許多受訪公司都覺得，招標(biāo)結(jié)果是事先都已確定好的”，這是“政府采購目錄的擬定缺乏透明度而導(dǎo)致的不良影響”。顯然，這是明顯的邏輯混亂，是缺乏基本常識理解的錯誤。導(dǎo)致這種錯誤的出現(xiàn)的原因有：一是對目錄的概念、意義和作用根本不了解。二是報告將年度目錄與年度部門預(yù)算采購項目目錄等同起來。三是主觀臆斷明顯。目錄透明與否與招標(biāo)結(jié)果事先確定根本沒有必然聯(lián)系。第二，對采購目錄的認(rèn)定主體、執(zhí)行主體和執(zhí)行要求都存在基本判斷的錯誤。如，由于某行業(yè)沒有進(jìn)入目錄，由此認(rèn)為“目錄擬定是‘保護(hù)主義’”。但實際上，不論目錄內(nèi)的集中采購還是目錄外的分散采購，達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)符合相關(guān)法律的規(guī)定，都必須公開透明采購。

報告還曲解了歐盟和中國公共采購的不同。報告僅通過歐盟公共采購的表述，在沒有舉出任何實例或調(diào)查依據(jù)的情況下，暗指中國公共采購?fù)该鞫炔桓?。這是明顯的先入為主的觀點。實際上，中國公共采購雖仍處在創(chuàng)始階段，但短短十幾年走過了西方國家?guī)资晟踔辽习倌甑臍v程，科學(xué)性、規(guī)范性和透明度都大大提高，有的方面甚至還比歐盟的現(xiàn)有實踐先進(jìn)。如招標(biāo)文件發(fā)布前通過專家論證、邀請供應(yīng)商提出意見、提前發(fā)布網(wǎng)上征集意見、采購評審全程直播或允許供應(yīng)商旁聽、采購結(jié)果公布評分結(jié)果及專家名單、實現(xiàn)全程電子化采購等方式。

更為重要的是，報告在某些地方以中國加入GPA的未來標(biāo)準(zhǔn)來評價現(xiàn)在的實踐情況。

建議■■■

沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，但濫用調(diào)查，就是濫用發(fā)言權(quán)。調(diào)查報告動機或目的若處理不當(dāng)，往往會“搬起石頭砸自己的腳”。要不就是打著調(diào)查的幌子，獲取社會噱頭。

對此，筆者就外國在華商會提出如下建議：

一是商會應(yīng)“放下身段，注重腳下”，更加專注于會員投標(biāo)采購等實際工作。對公共采購而言，商會是供應(yīng)商的集合體。商會應(yīng)該加強對中國公共采購現(xiàn)狀的了解，加強會員投標(biāo)行為規(guī)范和技術(shù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，為會員提供良好的溝通協(xié)調(diào)和服務(wù)機制。這是商會工作的根本。二是商會應(yīng)適應(yīng)中國公共采購而不是嘗試改變，應(yīng)理解中國公共采購而不是曲解。從時間跨度看，中國公共采購已取得西方國家無法比擬的顯著成績，這是不可否認(rèn)的事實。中國公共采購在發(fā)展過程中存在問題和矛盾是客觀必然。其問題和矛盾含有歷史性、復(fù)雜性、綜合性和頑固性等鮮明特點，其發(fā)展完善不可能一蹴而就，也不會隨著商會、西方國家或國際組織的利益訴求而突然發(fā)生改變。所以，不能以歐盟、美國或想象的標(biāo)準(zhǔn)去看待正在前進(jìn)發(fā)展過程中的中國事物。商會更需要做的是適應(yīng)這一新生發(fā)展事物并積極主動融合，在融合中取得自身的最大效應(yīng)。三是持續(xù)溝通而不是尋求變通。商會應(yīng)積極主動，尋求各種辦法，與中央和地方政府甚至基層政府、招標(biāo)采購主管單位及主體部門、專家研究團體、自身會員等開展溝通。溝通的過程就是學(xué)習(xí)的過程、發(fā)展的過程和尋求盈利機會的過程。這應(yīng)當(dāng)成為商會的日常行為，也應(yīng)當(dāng)成為其會員的日常行為。
（作者系公共市場與政府采購研究所特聘研究員）

【鏈接】

中國歐盟商會與公共采購工作組

中國歐盟商會成立于2000年，是擁有1600多家駐華歐盟企業(yè)、受歐盟委員會和中國政府機構(gòu)認(rèn)可的具有廣泛影響力的非營利組織。公共采購工作組于2005年成立，是中國歐盟商會34個工作組之一。其最初目的是關(guān)注與中國公共采購及合同簽訂有關(guān)的問題，后來演變成為改進(jìn)中國公共采購程序提供建設(shè)性建議的政策性工具。

調(diào)查報告的主要內(nèi)容

中國歐盟商會在2010年下半年，以參與中國公共采購市場競標(biāo)的外資企業(yè)為對象，基于中國政府重視公共采購工作以及中國加入WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）談判的進(jìn)展情況展開調(diào)查。調(diào)查主要通過訪談和咨詢的形式進(jìn)行。調(diào)查目的是為了更好了解中國公共采購（含政府采購與招標(biāo)投標(biāo)）運作方式以及面臨的挑戰(zhàn)，并提供建議。調(diào)查報告是以中國歐盟商會公共采購工作組為主，在醫(yī)療器械工作組、信息與通信技術(shù)工作組、可再生能源子工作組、法律工作組以及其他有關(guān)人士的協(xié)調(diào)配合下完成的。

調(diào)查報告首先概要介紹了中國公共采購的法律框架。報告對《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的主要內(nèi)容及區(qū)別作了詳細(xì)介紹。并認(rèn)為“一項招標(biāo)是受《政府采購法》還是受《招標(biāo)投標(biāo)法》管理，將關(guān)系到外資企業(yè)以何種方式參與競標(biāo)”。報告還對中國其他有關(guān)的法律、中國加入GPA現(xiàn)狀以及歐盟的公共采購法律框架作了分析。報告通過各種數(shù)據(jù)估算，認(rèn)為中國公共采購市場整體的價值高達(dá)77000億元人民幣（其中政府采購規(guī)模為7000億元，招標(biāo)投標(biāo)規(guī)模為70000億元）。

隨后，調(diào)查基于行業(yè)反饋探討了一個典型的中國招投標(biāo)過程，以及在該過程每個環(huán)節(jié)所面臨的挑戰(zhàn)。這種探討是在《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》以及GPA總體框架下進(jìn)行的。調(diào)查認(rèn)為，一個典型的招投過程包括最終用戶需求確定，可行性、環(huán)境和資金調(diào)查，政府審批，選擇代理機構(gòu)，發(fā)布招標(biāo)采購公告，制作招標(biāo)文件，評標(biāo)，授標(biāo)，申訴等步驟。調(diào)查報告分析了每一個步驟存在的問題及挑戰(zhàn)，并提出比較詳細(xì)的建議。

調(diào)查列舉了醫(yī)療器械、信息與通信技術(shù)和風(fēng)電設(shè)備3個行業(yè)中的供應(yīng)商在參與政府采購過程中所遇到的具體挑戰(zhàn)。最后，調(diào)查提出了具體的改革方案。如確保所有投標(biāo)者在開標(biāo)時都能平等地獲得信息、在招標(biāo)過程中堅持公正透明的評估、謹(jǐn)記公共采購對其他政策領(lǐng)域的影響等。