程序意義大于實(shí)體的立法價(jià)值

聚焦20號(hào)令修訂

程序意義大于實(shí)體的立法價(jià)值

應(yīng)體現(xiàn)《征求意見(jiàn)稿》作為程序法的特色；質(zhì)疑投訴實(shí)體處理中，可授權(quán)裁決者根據(jù)具體情況作出恰當(dāng)?shù)牟昧?/strong>

■ 焦洪寶

質(zhì)疑與投訴是《政府采購(gòu)法》為供應(yīng)商提供的重要救濟(jì)渠道，財(cái)政部日前發(fā)布《政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑答復(fù)與投訴處理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），面向社會(huì)征求意見(jiàn)，體現(xiàn)了對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)質(zhì)疑與投訴程序的重視。這一部門(mén)規(guī)章以解決供應(yīng)商與采購(gòu)人之間的爭(zhēng)議為出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)盡量體現(xiàn)其作為程序法的特色，而較少涉及具體質(zhì)疑與投訴案件的實(shí)體處理結(jié)果。因?yàn)橐坏┥婕盃?zhēng)議的實(shí)體處理，則將涉及具體案情以及《政府采購(gòu)法》所確定的法律原則、制度與操作規(guī)范的理解和運(yùn)用?；诖?，筆者認(rèn)為，《征求意見(jiàn)稿》有關(guān)質(zhì)疑與投訴處理程序的規(guī)定，仍應(yīng)集中解決好程序問(wèn)題，而將實(shí)體處理問(wèn)題交給程序中的裁判者。具體而言，筆者認(rèn)為可在便利參與程序、弱化處理結(jié)果指導(dǎo)等方面，對(duì)《征求意見(jiàn)稿》進(jìn)行修改完善，以更好地體現(xiàn)程序意義大于實(shí)體的立法價(jià)值。

第一，建議增加受理環(huán)節(jié)的便利化措施。《征求意見(jiàn)稿》對(duì)采購(gòu)文件的質(zhì)疑主體不限身份，但對(duì)采購(gòu)過(guò)程和結(jié)果的質(zhì)疑主體限定為直接參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。這一規(guī)定具有防止質(zhì)疑程序被濫用、節(jié)約監(jiān)管資源、保障政府采購(gòu)工作正常進(jìn)行的作用。然而，實(shí)際操作中，在接收質(zhì)疑函之前無(wú)法識(shí)別質(zhì)疑者是否直接參與了該項(xiàng)目，故建議參照人民法院對(duì)案件受理一律實(shí)施立案登記制的做法，開(kāi)放接受質(zhì)疑，并增加一條，對(duì)于不符合法定條件的質(zhì)疑主體、不應(yīng)予以受理的質(zhì)疑函，轉(zhuǎn)為按照《政府采購(gòu)法》有關(guān)監(jiān)督檢查規(guī)定中的控告或檢舉處理，在質(zhì)疑答復(fù)中明確不予受理即可。對(duì)于主體資格不符合的投訴書(shū)，如收到后亦可以不符合法定受理?xiàng)l件的方式予以答復(fù)。

第二，建議簡(jiǎn)化質(zhì)疑投訴文件規(guī)范的具體要求。《征求意見(jiàn)稿》對(duì)質(zhì)疑投訴主體遞交的書(shū)面文件作了較多的規(guī)范化要求，例如明確要求“供應(yīng)商為自然人的，應(yīng)當(dāng)由本人簽字；供應(yīng)商為法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)由法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人簽字蓋章并加蓋公章”，還就在投訴環(huán)節(jié)提交的域外形成的證據(jù)材料要求辦理公證和認(rèn)證。這些規(guī)定具有規(guī)范文件要求、嚴(yán)肅處理程序的作用。但筆者認(rèn)為，這些具體問(wèn)題宜由受理質(zhì)疑或投訴的采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)自行把握。如果要求本人簽字，那是否必須當(dāng)面簽字以確保此規(guī)定得以落實(shí)？法人供應(yīng)商提出質(zhì)疑，其通過(guò)法定代表人簽字或單位蓋公章任何一項(xiàng)單獨(dú)行為均可作為對(duì)其提出質(zhì)疑的意思表示的認(rèn)定，為何必須要簽字、蓋章并蓋公章？只要質(zhì)疑投訴人提供了身份證明材料、以書(shū)面形式作出了進(jìn)行質(zhì)疑或投訴的意思表示即可。《征求意見(jiàn)稿》現(xiàn)有條款使用了“應(yīng)當(dāng)”這一嚴(yán)肅的措辭，可能會(huì)引起適用上的誤解，從而演變成影響受理的門(mén)檻。對(duì)于材料公證認(rèn)證的問(wèn)題，雖然目前在法院訴訟中均有這樣的要求，但在投訴處理環(huán)節(jié)因時(shí)限要求緊張，不宜作出“一刀切”的要求，應(yīng)允許提交這些材料，并由具體案件裁判者甄別是否需要辦理公證認(rèn)證，以避免增加投訴人不必要的負(fù)擔(dān)。

第三，建議對(duì)質(zhì)疑投訴的實(shí)體處理充分授權(quán)。對(duì)質(zhì)疑與投訴的主張成立的，《征求意見(jiàn)稿》根據(jù)采購(gòu)活動(dòng)的進(jìn)展階段規(guī)定了責(zé)令重新采購(gòu)、認(rèn)定成交無(wú)效、認(rèn)定采購(gòu)活動(dòng)違法等處理方式。這些處理方式基本上未超出《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的規(guī)定，但至少在兩個(gè)問(wèn)題上作出了新的規(guī)定，即在影響原成交結(jié)果的情況下對(duì)仍有不少于3家合格供應(yīng)商的，要求直接另行確定成交供應(yīng)商；對(duì)于采購(gòu)合同已履行但采購(gòu)活動(dòng)被確認(rèn)違法且造成他人損失的，在《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部第20號(hào)令）規(guī)定由相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任的基礎(chǔ)上明確，相關(guān)當(dāng)事人可依法就賠償請(qǐng)求提起民事訴訟。筆者認(rèn)為，有關(guān)直接另行確定成交供應(yīng)商的規(guī)定是對(duì)該問(wèn)題處理方式的限制，既未明確少于3家合格供應(yīng)商的情況下能否直接另行確定成交供應(yīng)商，也剝奪了采購(gòu)人決定重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的裁量權(quán)，畢竟有些采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題所造成的影響是多方面的，僅取消原成交結(jié)果可能無(wú)法全面消除這些影響。為充分尊重實(shí)體處理者根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目情況處理質(zhì)疑或投訴的權(quán)利，建議將該“應(yīng)當(dāng)”另行確定成交供應(yīng)商的規(guī)定調(diào)整為“可以”的授權(quán)性規(guī)定，以避免問(wèn)題處理的簡(jiǎn)單化傾向。對(duì)于政府采購(gòu)違法行為造成損失的賠償程序，是適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序的問(wèn)題，如系在政府采購(gòu)的合同授予階段出現(xiàn)的違法問(wèn)題，不排除法院會(huì)按照行政賠償程序來(lái)處理，因此規(guī)定為民事訴訟可能有失片面。

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，質(zhì)疑是投訴的前置程序，投訴只有質(zhì)疑供應(yīng)商才能夠提出且不得超過(guò)質(zhì)疑范圍。供應(yīng)商在投訴的基礎(chǔ)上可進(jìn)一步提出行政訴訟要求對(duì)質(zhì)疑投訴涉及的事項(xiàng)予以司法審查。因此，質(zhì)疑受理與否是供應(yīng)商能否進(jìn)入權(quán)益救濟(jì)渠道的第一道“關(guān)卡”，有必要采取便利化措施方便供應(yīng)商行使救濟(jì)權(quán)。而一旦進(jìn)入質(zhì)疑與投訴的實(shí)體處理，本著讓審判者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)的原則，可充分授權(quán)處理者根據(jù)具體情況作出恰當(dāng)?shù)牟昧俊?duì)于未得到正確處理的質(zhì)疑與投訴，除上級(jí)監(jiān)管部門(mén)可通過(guò)行政復(fù)議予以糾正外，還可交由法院做司法審查。

此外，是否有必要取消質(zhì)疑前置的規(guī)定，而由政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)直接受理供應(yīng)商的投訴，在實(shí)務(wù)界也存在著廣泛的討論。這一問(wèn)題在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中也同樣存在，該條例第六十條有關(guān)部分投訴事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)先向招標(biāo)人提出異議的規(guī)定，是否意味著未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)提出過(guò)異議就不再受理投訴，業(yè)界對(duì)此爭(zhēng)論不斷。在筆者看來(lái)，隨著政府采購(gòu)實(shí)踐的發(fā)展，讓供應(yīng)商的權(quán)益救濟(jì)訴求在程序上更為易得將是必然的發(fā)展趨勢(shì)，這也將給監(jiān)督管理者帶來(lái)更大的挑戰(zhàn)。

     （作者單位：天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)涉外法政學(xué)院）

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