評(píng)審專家能為采購(gòu)文件合法性“背書(shū)”嗎

缺乏上位法依據(jù)、偏離采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)審實(shí)踐——

評(píng)審專家能為采購(gòu)文件合法性“背書(shū)”嗎

日前，某地財(cái)政部門(mén)在轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法〉的通知》（財(cái)庫(kù)〔2016〕198號(hào)）時(shí)補(bǔ)充要求，“政府采購(gòu)評(píng)審專家應(yīng)對(duì)采購(gòu)文件的合法性進(jìn)行審查，出具合法性審查意見(jiàn)并簽字確認(rèn)”。這一規(guī)定引起業(yè)界的廣泛質(zhì)疑：評(píng)審專家是否有義務(wù)、有能力審查采購(gòu)文件的合法性？此種審查應(yīng)在確認(rèn)采購(gòu)文件之前，還是在評(píng)審環(huán)節(jié)？采購(gòu)文件的合法性包括哪些方面？帶著這些問(wèn)題，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》記者展開(kāi)了調(diào)研。

“強(qiáng)加”的義務(wù)

查閱該規(guī)定原文，其完整表述為“政府采購(gòu)評(píng)審專家應(yīng)對(duì)采購(gòu)文件的合法性進(jìn)行審查，出具合法性審查意見(jiàn)并簽字確認(rèn)。對(duì)采購(gòu)文件存在歧義、重大缺陷導(dǎo)致評(píng)審工作無(wú)法進(jìn)行或采購(gòu)文件內(nèi)容違反法律、法規(guī)規(guī)定的，要停止評(píng)審工作并向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)出具書(shū)面意見(jiàn)并簽字確認(rèn)；對(duì)實(shí)質(zhì)性響應(yīng)不足三家的，評(píng)審小組應(yīng)當(dāng)出具評(píng)標(biāo)報(bào)告說(shuō)明廢標(biāo)或終止采購(gòu)活動(dòng)原因并簽字確認(rèn)?！?/p>

受訪者普遍認(rèn)為，這段表述的第二句話符合《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第四十一條、新評(píng)審專家管理辦法第十八條以及《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2012〕69號(hào)，以下簡(jiǎn)稱69號(hào)文）等有關(guān)規(guī)定；第一句話則缺乏法律依據(jù)，是強(qiáng)加給評(píng)審專家的義務(wù)，且偏離了采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)審實(shí)踐。

“采購(gòu)文件的編制主體是采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)，若采購(gòu)文件內(nèi)容違法，則第一責(zé)任主體也應(yīng)當(dāng)是采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)，跟評(píng)審專家有什么關(guān)系呢？”東部某省一位參與政府采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)審工作多年的專家代表認(rèn)為，評(píng)審專家不應(yīng)為采購(gòu)文件的合法性“背書(shū)”。

上海市政府采購(gòu)中心副主任徐舟指出，關(guān)于評(píng)審專家的義務(wù)和職責(zé)，《條例》、新評(píng)審專家管理辦法、69號(hào)文、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱18號(hào)令）等法規(guī)文件均有明確規(guī)定，尤以69號(hào)文的規(guī)定最為詳盡。不過(guò)，當(dāng)前的政府采購(gòu)法律法規(guī)（包括18號(hào)令修訂征求意見(jiàn)稿）僅要求評(píng)審專家對(duì)所有投標(biāo)或響應(yīng)文件進(jìn)行資格性、符合性檢查，未要求其審查采購(gòu)文件。通過(guò)地方政府部門(mén)發(fā)文的形式強(qiáng)行賦予評(píng)審專家這一義務(wù)，顯然不妥，還涉及評(píng)審專家的酬勞等問(wèn)題。

“評(píng)審專家只能評(píng)投標(biāo)文件，不能評(píng)招標(biāo)方案，這應(yīng)該是一道紅線?！焙Ｄ戏频峡苏袠?biāo)咨詢公司總經(jīng)理彭時(shí)明強(qiáng)調(diào)，評(píng)審專家受采購(gòu)人委托，以其專業(yè)知識(shí)評(píng)審?fù)稑?biāo)文件，任何人無(wú)權(quán)要求其超越委托權(quán)限。

根據(jù)《條例》、18號(hào)令等法規(guī)文件，評(píng)審專家的職責(zé)是按照采購(gòu)文件規(guī)定的評(píng)審程序、評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審，即評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)是由采購(gòu)文件規(guī)定的。彭時(shí)明認(rèn)為，要求評(píng)審專家審查采購(gòu)文件的合法性并對(duì)此負(fù)責(zé)，與評(píng)審專家必須按照采購(gòu)文件規(guī)定的方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審的規(guī)定相抵觸，更違反了立法法對(duì)行政立法必須有上位法授權(quán)的規(guī)定。這是行政亂作為的表現(xiàn)，若付諸實(shí)踐，或?qū)⒁l(fā)嚴(yán)重的混亂后果。

北京觀韜中茂律師事務(wù)所律師孟慶亮也指出，我國(guó)行政立法遵循法律優(yōu)位等原則，規(guī)章及行政規(guī)范性文件等行政立法必須有法律、法規(guī)作為依據(jù)。根據(jù)憲法、行政組織法及立法法規(guī)定，沒(méi)有法律或法規(guī)作為依據(jù)，規(guī)章及行政規(guī)范性文件均不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織等行政相對(duì)人權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范。若規(guī)范性文件在缺乏上位法依據(jù)的前提下，要求評(píng)審專家對(duì)采購(gòu)文件的合法性進(jìn)行審查并簽字負(fù)責(zé)，有違立法法等規(guī)定和精神。換個(gè)角度，從實(shí)操層面分析，評(píng)審專家在評(píng)審環(huán)節(jié)才參與到政府采購(gòu)活動(dòng)中，其評(píng)審內(nèi)容為投標(biāo)文件等供應(yīng)商響應(yīng)文件是否響應(yīng)采購(gòu)文件并打分排序。此時(shí)采購(gòu)文件已公開(kāi)發(fā)售，供應(yīng)商已根據(jù)采購(gòu)文件編制并提交了響應(yīng)文件，評(píng)審專家再對(duì)采購(gòu)文件的合法性進(jìn)行審查確認(rèn)，于情于理都不合。

“審查”可改為“咨詢意見(jiàn)”或“評(píng)價(jià)”

采訪中，記者也聽(tīng)到了不同的聲音：審查采購(gòu)文件是否合法合規(guī)，是評(píng)審專家的職責(zé)之一?！稐l例》第四十一條、新評(píng)審專家管理辦法第十八條及69號(hào)文均提出，評(píng)審專家發(fā)現(xiàn)采購(gòu)文件內(nèi)容違反國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定的，應(yīng)停止評(píng)審并向采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)說(shuō)明情況。據(jù)此，評(píng)審專家的職責(zé)之一就是審查采購(gòu)文件是否違反國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定，即是否符合法律法規(guī)的強(qiáng)制性要求。

不過(guò)，多位受訪者明確反對(duì)這一觀點(diǎn)，認(rèn)為“被動(dòng)”的發(fā)現(xiàn)與“主動(dòng)”的審查截然不同。在彭時(shí)明看來(lái)，發(fā)現(xiàn)采購(gòu)文件內(nèi)容違反國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定或存在歧義、重大缺陷導(dǎo)致評(píng)審工作無(wú)法進(jìn)行時(shí)，評(píng)審專家所能做的，只有停止評(píng)審、報(bào)告采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)，甚或退出評(píng)審委員會(huì)。這與評(píng)審專家主動(dòng)審查認(rèn)定采購(gòu)文件的合法性是兩碼事。況且，評(píng)審專家從來(lái)不對(duì)采購(gòu)文件中的問(wèn)題負(fù)責(zé)，只能對(duì)自己的評(píng)審意見(jiàn)負(fù)責(zé)。

他進(jìn)一步分析，政府采購(gòu)活動(dòng)中，評(píng)審專家只是“有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家”，是特定學(xué)科的專家，不一定是政府采購(gòu)專家。從專業(yè)的角度看，評(píng)審專家沒(méi)有判斷采購(gòu)文件合法性的能力，也不應(yīng)把專業(yè)流派的分歧帶入評(píng)審活動(dòng)。

“可以說(shuō)，評(píng)審專家隊(duì)伍本身就是缺乏政府采購(gòu)法規(guī)制度培訓(xùn)、采購(gòu)知識(shí)相對(duì)匱乏的松散群體。部分地區(qū)的采購(gòu)實(shí)踐表明，這一群體在政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)中的作用已被夸大，甚至被異化?！迸頃r(shí)明毫不諱言，若要求評(píng)審專家審查采購(gòu)文件的合法性，相當(dāng)于給采購(gòu)文件設(shè)置了一個(gè)審批程序，而評(píng)審專家掌握著審批權(quán)，其作用將被進(jìn)一步放大?；跈?quán)責(zé)的不對(duì)等，評(píng)審專家為獲取不正當(dāng)利益而操縱評(píng)審結(jié)果的現(xiàn)象也有可能進(jìn)一步惡化。

“《條例》第四十一條等明確的是評(píng)審專家發(fā)現(xiàn)采購(gòu)文件內(nèi)容存在違法情況的處理，并不能要求評(píng)審專家對(duì)采購(gòu)文件的合法性負(fù)責(zé)，兩者的區(qū)別太大了。”廣西廣天一律師事務(wù)所律師沈德能指出，將審查采購(gòu)文件的合法性作為評(píng)審專家的法定義務(wù)，未免“過(guò)頭”了。如果改為“就采購(gòu)文件的合法性向有關(guān)專家咨詢意見(jiàn)”，且咨詢過(guò)意見(jiàn)的專家不得再作為項(xiàng)目評(píng)審專家，顯然更合理，也符合18號(hào)令第二十二條、第四十五條第二款的規(guī)定。還有業(yè)界人士建議把“審查”改為“評(píng)價(jià)”，即由專家對(duì)采購(gòu)文件的編制質(zhì)量、合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)，進(jìn)一步提高采購(gòu)文件的編制水平。當(dāng)然，作出評(píng)價(jià)的專家也并非評(píng)審專家。

工程建設(shè)招投標(biāo)的規(guī)定不應(yīng)適用于政采

“由專家審核招標(biāo)文件的做法，其實(shí)在工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)中非常普遍。一些地區(qū)的政府采購(gòu)從業(yè)人員深受工程招標(biāo)政策影響，把這種做法移植到政府采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)審中，忽略了政府采購(gòu)和工程招標(biāo)中專家機(jī)制的內(nèi)在差異。”中部某市政府采購(gòu)處相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋道。

據(jù)介紹，當(dāng)前關(guān)于必須招標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)文件的審核或備案，有三種情形：

其一為依法必須進(jìn)行施工招標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)文件，按《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第十九條執(zhí)行。即招標(biāo)人將招標(biāo)文件報(bào)工程所在地的縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)備案。建設(shè)行政主管部門(mén)發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件有違反法律法規(guī)內(nèi)容的，責(zé)令招標(biāo)人改正。

為提高招標(biāo)文件編制質(zhì)量，工程建設(shè)招投標(biāo)實(shí)踐中逐漸形成了一種“慣例”：招標(biāo)文件編制完成后，招標(biāo)人或其委托的招標(biāo)機(jī)構(gòu)組織招標(biāo)文件審查會(huì)，由行政監(jiān)督部門(mén)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、設(shè)計(jì)單位等有關(guān)代表及專家對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行審查，也有些地區(qū)由發(fā)改部門(mén)或建設(shè)主管部門(mén)牽頭審核招標(biāo)文件。隨著公共資源交易改革的推進(jìn)，個(gè)別地區(qū)的公共資源交易管理部門(mén)也要求審核招標(biāo)文件、采購(gòu)文件。

其二為機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)文件，按《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。即招標(biāo)機(jī)構(gòu)將招標(biāo)文件送評(píng)審專家組審核，并通過(guò)招標(biāo)網(wǎng)報(bào)送相應(yīng)的主管部門(mén)備案。評(píng)審專家由招標(biāo)機(jī)構(gòu)及業(yè)主在招標(biāo)網(wǎng)上從國(guó)家、地方2級(jí)專家?guī)熘须S機(jī)抽取產(chǎn)生。評(píng)審專家組由3名以上單數(shù)組成，主要審核商務(wù)、技術(shù)條款是否存在歧視性條款或不合理的條件及招標(biāo)文件編制內(nèi)容是否構(gòu)成3個(gè)以上潛在投標(biāo)人參與競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于同一招標(biāo)項(xiàng)目編號(hào)下同一包，每位專家只能參加其招標(biāo)文件審核和評(píng)標(biāo)2項(xiàng)工作中的1項(xiàng)。

其三為政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)文件，按18號(hào)令第二十二條、第四十五條第二款執(zhí)行。即招標(biāo)采購(gòu)單位可根據(jù)需要，就招標(biāo)文件征詢有關(guān)專家或供應(yīng)商的意見(jiàn)。招標(biāo)采購(gòu)單位就招標(biāo)文件征詢過(guò)意見(jiàn)的專家，不得再作為評(píng)標(biāo)專家參加評(píng)標(biāo)。

上述負(fù)責(zé)人分析，政府采購(gòu)的專家機(jī)制不同于工程建設(shè)招標(biāo)，政府采購(gòu)將資格性審查和符合性審查的主體責(zé)任交給了采購(gòu)人，而不是主要依靠評(píng)審專家。就政府采購(gòu)項(xiàng)目而言，與其責(zé)怪“專家不?！?，還不如要求采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)編好采購(gòu)文件。只有采購(gòu)需求、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范了，評(píng)審專家才能真正發(fā)揮作用。

此外，關(guān)于如何界定采購(gòu)文件的合法性問(wèn)題，孟慶亮建議，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注采購(gòu)文件是否按照已批復(fù)的政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算編制而成；其設(shè)定的資格條件、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審方法、采購(gòu)流程等是否違反了政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)章和國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定，是否出現(xiàn)《政府采購(gòu)法》、《條例》、18號(hào)令等明確禁止的情形；是否體現(xiàn)了政府采購(gòu)政策，如保護(hù)環(huán)境、扶持中小企業(yè)發(fā)展等。

“目前的通行觀點(diǎn)是，對(duì)公權(quán)力來(lái)說(shuō)，法無(wú)授權(quán)即禁止；對(duì)私權(quán)力來(lái)說(shuō)，法無(wú)禁止即可為?！鄙虻履苷J(rèn)為，判斷采購(gòu)文件的合法性，首先要明確政府采購(gòu)活動(dòng)究竟屬民事交易行為還是行政管理行為。如，法律規(guī)定政府采購(gòu)合同是民事合同，但政府采購(gòu)合同又不同于一般的民事合同，帶有濃重的行政管理色彩。財(cái)政部門(mén)撤銷合同、投訴處理改變中標(biāo)成交結(jié)果等，都直接影響了合同的效力和執(zhí)行。要解答清楚這一直指政府采購(gòu)內(nèi)核的問(wèn)題，需要多方主體與評(píng)審專家共同努力。

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