“八箭連發(fā)” 招不虛出

“八箭連發(fā)” 招不虛出

——江蘇徐州市大力推行PPP模式，全面規(guī)范政府性債務(wù)管理紀(jì)實(shí)

■ 孫曉強(qiáng)

江蘇省徐州市十分重視PPP模式的推廣工作，市財(cái)政局會(huì)同相關(guān)部門勇于探索，先行先試，八措并舉，打出了一系列“創(chuàng)新+規(guī)范”的組合拳。截至目前，全市已落地和正在推進(jìn)的PPP項(xiàng)目達(dá)117個(gè)，總投資2318.97億元。其中：已落地PPP項(xiàng)目28個(gè)，總投資710.4億元，吸引社會(huì)資本649.88億元，從根本上改革了公共服務(wù)的供給體制機(jī)制，有效規(guī)范了政府性債務(wù)管理。

織密政策網(wǎng) 夯實(shí)工作基礎(chǔ)

讓政策法規(guī)先行，是徐州市夯實(shí)基礎(chǔ)的大力之舉。此舉也旨在推進(jìn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作科學(xué)化、精細(xì)化，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，做好推行PPP模式的全方位保障。

一是出臺(tái)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案。根據(jù)當(dāng)前地方政府性債務(wù)管理的新形勢(shì)新要求，今年年初，徐州市政府在江蘇省內(nèi)率先出臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，印發(fā)《徐州市市級(jí)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（徐政辦發(fā)〔2017〕26號(hào)），建立預(yù)警分級(jí)響應(yīng)機(jī)制、分類應(yīng)急處置機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)事件責(zé)任追究制度等?！额A(yù)案》適應(yīng)范圍為納入限額管理的地方政府債務(wù)、清理甄別認(rèn)定的存量或有債務(wù)（包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)）。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，建立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，分別劃分為Ⅳ級(jí)（一般）、Ⅲ級(jí)（較大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅰ級(jí)（特大）四個(gè)等級(jí)，針對(duì)不同等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)事件制定具體的風(fēng)險(xiǎn)處置措施。市政府將地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置納入政績(jī)考核范圍，對(duì)實(shí)施財(cái)政重整的地區(qū)，視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件形成原因和時(shí)間等情況追究有關(guān)人員的責(zé)任。

二是出臺(tái)政府性債務(wù)管理實(shí)施意見。為加強(qiáng)和規(guī)范政府性債務(wù)管理，統(tǒng)籌兼顧“防風(fēng)險(xiǎn)”和“促發(fā)展”兩大工作任務(wù)，市政府常務(wù)會(huì)議研究印發(fā)《市政府關(guān)于加強(qiáng)市級(jí)政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見》（徐政發(fā)〔2017〕43號(hào)），界定政府債務(wù)、政府或有債務(wù)管理范圍，厘清政府債務(wù)與企事業(yè)單位債務(wù)責(zé)任，實(shí)行政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，規(guī)范土地儲(chǔ)備資金籌集方式，深化投融資體制改革，創(chuàng)新公益性項(xiàng)目融資機(jī)制，妥善處理政府性債務(wù)存量，建立政府性債務(wù)監(jiān)督公開制度等。進(jìn)一步規(guī)范政府舉債融資機(jī)制和舉借權(quán)限，市、區(qū)人民政府舉借政府債務(wù)只能在省核定額度內(nèi)，申請(qǐng)省政府通過發(fā)行地方政府債券方式代為舉借；鎮(zhèn)級(jí)人民政府不得舉借政府債務(wù)，確需舉借的應(yīng)納入?yún)^(qū)級(jí)地方政府債券額度內(nèi)統(tǒng)籌考慮；政府債務(wù)必須通過政府或財(cái)政部門舉借，其他國家機(jī)關(guān)單位和參照公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位不得舉借任何債務(wù)；其他事業(yè)單位舉借債務(wù)，必須在符合國家規(guī)定的前提下履行相關(guān)報(bào)批手續(xù)；國有企業(yè)（含投融資平臺(tái)公司）舉借債務(wù)由同級(jí)履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的部門進(jìn)行監(jiān)管，政府及財(cái)政部門不予審批、出具任何融資手續(xù)。

三是先行出臺(tái)PPP模式實(shí)施意見。早在2015年3月徐州市政府在全省率先出臺(tái)《市政府關(guān)于推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見（試行）》（徐政發(fā)〔2015〕19號(hào)），明確財(cái)政部門為PPP業(yè)務(wù)牽頭單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目征集遴選、財(cái)政承受能力和物有所值評(píng)價(jià)、實(shí)施方案評(píng)審、績(jī)效評(píng)價(jià)等；政府相關(guān)主管部門為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，作為PPP項(xiàng)目發(fā)起人向財(cái)政部門申請(qǐng)項(xiàng)目入庫，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施方案編制、社會(huì)資本招標(biāo)、合同簽訂、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管等全過程工作。同年11月，市政府印發(fā)《關(guān)于市城建基礎(chǔ)設(shè)施等政府投資項(xiàng)目采用PPP模式的通知》（徐政辦傳〔2015〕192號(hào)），要求在城建重點(diǎn)工程、水利水務(wù)、民生實(shí)事等領(lǐng)域積極推進(jìn)PPP模式運(yùn)作，財(cái)政資金不再直接投資。2016年，市重點(diǎn)工程PPP領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室研究出臺(tái)《徐州市城建重點(diǎn)工程PPP項(xiàng)目限制性邊界條件》（徐建重辦〔2016〕11號(hào)）《2016年度城建重點(diǎn)工程PPP項(xiàng)目實(shí)施工作方案》（徐建重辦〔2016〕12號(hào)），標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施城建重點(diǎn)工程PPP項(xiàng)目。

分清權(quán)與責(zé) 建立制度保障

在探索實(shí)踐的過程中，徐州市每一次突破都源自堅(jiān)實(shí)的制度保障，這里面離不開各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視和權(quán)責(zé)明確帶來的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

一是成立市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2015年5月即成立徐州市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以后根據(jù)人員變動(dòng)進(jìn)行兩次調(diào)整，由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，所有副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，市政府秘書長(zhǎng)、分管副秘書長(zhǎng)以及19個(gè)相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志為成員，統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署全市PPP模式推廣運(yùn)用工作，研究決定PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中的重大事項(xiàng)；領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市財(cái)政局。根據(jù)工作需要，市級(jí)PPP項(xiàng)目可分別成立市PPP項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，政府相關(guān)主管部門（項(xiàng)目發(fā)起部門）主要負(fù)責(zé)同志任副組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)做好具體項(xiàng)目PPP方案制訂、協(xié)調(diào)推進(jìn)等工作，研究決定該項(xiàng)目PPP模式推進(jìn)中的重大事項(xiàng)；領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市相關(guān)主管部門。

二是設(shè)立市PPP中心。今年2月，市編委《關(guān)于設(shè)立徐州市政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目服務(wù)中心的批復(fù)》（徐編復(fù)〔2017〕1號(hào)），批準(zhǔn)設(shè)立徐州市PPP中心；4月印發(fā)《關(guān)于徐州市政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目服務(wù)中心更名為徐州市政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中心的批復(fù)》（徐編辦〔2017〕183號(hào)）予以更名，為隸屬市財(cái)政局正科級(jí)全額撥款事業(yè)單位，核定編制10人。

三是設(shè)立市PPP管理辦公室。今年5月，市編委《關(guān)于設(shè)立市政府和社會(huì)資本合作（PPP）管理辦公室的通知》（徐編發(fā)〔2017〕32號(hào)），批準(zhǔn)設(shè)立徐州市PPP管理辦公室，為市級(jí)PPP項(xiàng)目運(yùn)作管理專門機(jī)構(gòu)、市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組日常辦事機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)在市財(cái)政局，核增行政編制4人。

 完善監(jiān)管職能 防范PPP“變味兒”

在追求成績(jī)和效益的同時(shí)，徐州市始終清醒地認(rèn)識(shí)到，高效、安全、共贏才是PPP模式成功的關(guān)鍵。為此，徐州市政府各部門始終將監(jiān)管作為重要發(fā)展手段，防范PPP模式“變味兒”，防范融資和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一是完善PPP運(yùn)作管理機(jī)制。為指導(dǎo)全市PPP模式規(guī)范運(yùn)作，市政府印發(fā)《關(guān)于完善政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式運(yùn)作管理機(jī)制的通知》（徐政發(fā)〔2017〕41號(hào)），明確PPP運(yùn)作管理各層級(jí)職責(zé)，完善PPP實(shí)施流程，創(chuàng)新PPP運(yùn)作機(jī)制。建立由市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組和市PPP項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，市PPP管理辦公室負(fù)責(zé)政策扎口管理，市PPP中心負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和市各相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目組織實(shí)施的五個(gè)層級(jí)的完善的PPP模式運(yùn)作管理框架體系。政府各相關(guān)主管部門擔(dān)負(fù)實(shí)施主體責(zé)任，承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施方案編制、社會(huì)資本招標(biāo)、合同簽訂、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管等全過程工作。在財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)公布的能源、交通運(yùn)輸、水利、生態(tài)環(huán)保、市政、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會(huì)保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施等19個(gè)行業(yè)，大力推廣PPP模式運(yùn)作。

同時(shí)，嚴(yán)格按照國家、省、市出臺(tái)的PPP政策文件，規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施。做好物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購、合同簽訂和信息公開等工作，打造可示范、可復(fù)制、可推廣的PPP項(xiàng)目。堅(jiān)決杜絕承諾固定收益、保底回購、明股實(shí)債等借PPP名義變相擔(dān)保舉債等行為，避免將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期的支出責(zé)任。健全PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、中期調(diào)價(jià)、利益共享風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

此外，創(chuàng)新PPP運(yùn)作機(jī)制，探索“持續(xù)經(jīng)營、融資延續(xù)”、“稅收籌劃、股權(quán)移交”等模式，合理確定邊界條件，科學(xué)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾三方共贏。探索政府出資方代表先行出資成立項(xiàng)目公司，辦理項(xiàng)目立項(xiàng)等前期手續(xù)，社會(huì)資本中標(biāo)后通過增資擴(kuò)股方式進(jìn)入項(xiàng)目公司。鼓勵(lì)民營資本、本地企業(yè)之間或本地企業(yè)與外地企業(yè)組成聯(lián)合體參與社會(huì)資本投標(biāo)。

據(jù)悉，自今年7月起，市政府正式建立PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)議制度，分管市長(zhǎng)每半月、市長(zhǎng)和常務(wù)副市長(zhǎng)每月定期調(diào)度一次PPP項(xiàng)目進(jìn)展情況，協(xié)調(diào)解決推進(jìn)中存在問題，全面加快項(xiàng)目實(shí)施落地。

二是建立市級(jí)項(xiàng)目庫并滾動(dòng)管理。徐州市2015年起建立市級(jí)PPP項(xiàng)目庫，入庫項(xiàng)目45個(gè)，總投資1420.7億元，涉及市政、交通、供水、垃圾處理等7個(gè)領(lǐng)域。項(xiàng)目庫實(shí)行滾動(dòng)管理，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際及限期落地要求，每年均對(duì)入庫項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。今年7月中旬，市PPP領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、市財(cái)政局印發(fā)《關(guān)于調(diào)整2017年市級(jí)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目庫的通知》（徐財(cái)合〔2017〕3號(hào)），將2017年市級(jí)PPP儲(chǔ)備項(xiàng)目庫項(xiàng)目個(gè)數(shù)調(diào)整為36個(gè)（已落地項(xiàng)目自動(dòng)調(diào)出），涉及市政工程、水利建設(shè)、交通運(yùn)輸、能源、教育、社會(huì)保障、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程等8個(gè)領(lǐng)域，總投資969.6億元。為充分發(fā)揮專家智力支持作用，出臺(tái)《徐州市市級(jí)政府和社會(huì)資本合作（PPP）專家?guī)旃芾磙k法》（徐債管〔2017〕15號(hào)），面向社會(huì)公開征集專家，建立并逐步充實(shí)市級(jí)PPP專家?guī)?，促進(jìn)PPP項(xiàng)目篩選、評(píng)審、采購、課題研究、督導(dǎo)調(diào)研等活動(dòng)的公平、公正、科學(xué)開展，并實(shí)現(xiàn)市、縣（市）區(qū)資源共享。

值得注意的是，徐州市在推廣應(yīng)用PPP模式時(shí)，特別注重同時(shí)發(fā)揮財(cái)政部門牽頭作用、實(shí)施機(jī)構(gòu)主體作用、咨詢機(jī)構(gòu)專業(yè)作用，按照“一個(gè)全程”、“兩輪評(píng)審”、“三級(jí)發(fā)布”規(guī)范操作?！耙粋€(gè)全程”，即PPP辦公室、重點(diǎn)辦（城建重點(diǎn)工程）、實(shí)施機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等全程參與PPP項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)；“兩輪評(píng)審”，即項(xiàng)目實(shí)施方案編制完成后，實(shí)施機(jī)構(gòu)組織PPP專家評(píng)審，修改完善后PPP辦公室組織發(fā)改、規(guī)劃、國土、建設(shè)等部門評(píng)審，通過評(píng)審項(xiàng)目報(bào)經(jīng)市政府批準(zhǔn)后履行社會(huì)資本采購程序；“三級(jí)發(fā)布”，即招標(biāo)公告同時(shí)在中國政府采購網(wǎng)、江蘇政府采購網(wǎng)和徐州政府采購網(wǎng)發(fā)布，提高項(xiàng)目招標(biāo)的公開性、競(jìng)爭(zhēng)性。

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