政府采購案件司法審查思路

政府采購案件司法審查思路

在我國，財政部門主要履行財稅方面的監(jiān)督管理職責(zé)，政府采購屬于使用財政性資金的行為。根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，財政部門對政府采購活動實施監(jiān)管，負責(zé)處理政府采購活動中的投訴、舉報、檢舉和控告等，以維護政府采購活動的公開透明、公平、公正和誠實信用原則，監(jiān)督財政性資金的使用。

《政府采購法》第五十八條規(guī)定，投訴人對政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監(jiān)督管理部門逾期未處理的，可以依法申請行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。由此可知，政府采購司法審查，是指政府采購當(dāng)事人因不服財政部門的具體行政行為而提起訴訟，受訴法院對具體行政行為的事實認定和法律依據(jù)以及所適用的行政程序進行合法性審查，并作出相應(yīng)裁決的活動。

政府采購案件的司法實踐現(xiàn)狀

在司法實踐中，因為政府采購案件有其特殊性，爭議多數(shù)與采購文件技術(shù)參數(shù)設(shè)置、資格條件設(shè)置、供應(yīng)商投標(biāo)真實性及開標(biāo)評標(biāo)程序有關(guān)，涉及很多法律問題、技術(shù)問題和實務(wù)問題，需要專家論證和有關(guān)技術(shù)部門鑒定，案件處理耗時長、難度大。

同時，由于《政府采購法》《政府采購法實施條例》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定有待完善，法院在案件審查過程中，往往缺乏明確的法律依據(jù)和相關(guān)標(biāo)準，不宜機械地適用《行政訴訟法》的規(guī)定，必須結(jié)合案件實際情況進行審理。

現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章對政府采購舉報、檢舉、控告沒有明確定義，對其處理程序也沒有明確規(guī)定，因此財政部門在處理政府采購舉報、檢舉、控告等案件過程中，缺乏明確的標(biāo)準，法院在受理、審理政府采購案件時也沒有明確的法律依據(jù)。

筆者將結(jié)合司法實踐，厘清政府采購案件中司法審查的基本思路，介紹法院在審查行政機關(guān)是否具有法定職責(zé)時通常會裁定駁回起訴的幾種情形。同時，由于利害關(guān)系的認定沒有明確的標(biāo)準，政府采購爭議處理過程中，利害關(guān)系人的認定是一個大難題。筆者將介紹地方財政部門針對此問題而施行的一些新方法。

通常情況下，法院不嚴格區(qū)分投訴、舉報、控告、檢舉、信訪的概念，其均屬于行政機關(guān)履職類案件。信訪較為特殊，我國有專門的《信訪條例》，對信訪的概念和程序等進行明確規(guī)定，所以不將其納入行政復(fù)議和司法審查的范圍。

法院在審理投訴、舉報、檢舉、控告等履職類案件時，主要分兩步走：第一步是判斷對于原告請求的履職事項，被告行政機關(guān)是否負有法定職責(zé)，第二步是判斷原告與履職事項是否具有利害關(guān)系。

財政部門法定職責(zé)認定

審判實踐中，司法機關(guān)在判斷行政機關(guān)是否具有法定職責(zé)的過程中，不細究投訴、舉報、控告、檢舉的具體概念，根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，屬于行政機關(guān)履職的事項，行政機關(guān)就應(yīng)當(dāng)履職。同時，如果法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定行政機關(guān)對投訴舉報負有答復(fù)或者轉(zhuǎn)送義務(wù)的，行政機關(guān)也必須履行法定的程序性職責(zé)。

《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（財政部令第20號，以下簡稱20號令）第十一條規(guī)定，“財政部門收到投訴書后，應(yīng)當(dāng)在5個工作日內(nèi)進行審查，對不符合投訴條件的，分別按下列規(guī)定予以處理：（一）投訴書內(nèi)容不符合規(guī)定的，告知投訴人修改后重新投訴；（二）投訴不屬于本部門管轄的，轉(zhuǎn)送有管轄權(quán)的部門，并通知投訴人；（三）投訴不符合其他條件的，書面告知投訴人不予受理，并應(yīng)當(dāng)說明理由?！?/p>

在政府采購?fù)对V、舉報處理工作中，會遇到這樣的問題：本該由一個縣級財政部門管轄的PPP項目，投訴舉報人直接向財政部遞交投訴書或舉報信，因為沒有明確的法律規(guī)定，任何人都不能驅(qū)使政府為他服務(wù)，如果不屬于財政部的職責(zé)范圍，可以拒絕接收，告知投訴、舉報人向有權(quán)管轄的部門提起投訴、舉報、檢舉、控告等。如果投訴舉報人通過郵寄的方式來投訴、舉報的，應(yīng)當(dāng)依法轉(zhuǎn)送并答復(fù)當(dāng)事人。

除了法律明確規(guī)定行政機關(guān)具有的程序性職責(zé)外，以下幾種情形，法院一般認定被告行政機關(guān)不具有法定職責(zé)而裁定駁回起訴：

第一，越級投訴或舉報的情形，即向有管轄權(quán)的行政機關(guān)的上級行政機關(guān)投訴、舉報的，上級行政機關(guān)不具有法定職責(zé)。例如，霍某與天津市國土資源和房屋管理局不履行法定職責(zé)一案中，原告對相關(guān)估價機構(gòu)作出的《天津市房屋拆遷估價分戶報告單》有異議，直接越級向作為上級機關(guān)的被告進行舉報要求處理，法院判決原告越級舉報的行為屬于信訪，根據(jù)《信訪條例》，原告的起訴依法應(yīng)予駁回。

第二，投訴人、舉報人僅僅以行政機關(guān)負有相關(guān)行政管理領(lǐng)域的一般監(jiān)管職責(zé)為依據(jù)，要求行政機關(guān)履行特定法律職責(zé)的。

例如，馮某某等訴國家發(fā)展和改革委員會一案中，被告收到原告郵寄的舉報信，該舉報信載明的被舉報人為天津發(fā)改委，被舉報第三人為瀚華公司，舉報請求為被舉報人未對房地產(chǎn)開發(fā)項目所建住宅執(zhí)行政府定價和政府指導(dǎo)價格管理履行行政許可監(jiān)管職責(zé)，確認行政不作為。法院判決原告的“舉報信”并非按照《價格違法行為舉報處理規(guī)定》的規(guī)定請求被告履行價格違法行為監(jiān)管的行政職責(zé)，其所提事項屬于信訪事項，故原告認為被告未在法定期限內(nèi)對其舉報信進行處理，向被告提出同級行政復(fù)議申請，亦不屬于《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍。

第三，針對原告的爭議有專門的救濟途徑的。如相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定當(dāng)事人有其他的救濟途徑的，財政部門不具有法定職責(zé)。

第四，要求上級機關(guān)監(jiān)督下級機關(guān)的。在組織法意義上，國務(wù)院部委負有全國某領(lǐng)域、行業(yè)的監(jiān)管職責(zé)，同時也負責(zé)對下級進行指導(dǎo)監(jiān)督，但是這類指導(dǎo)監(jiān)督是基于內(nèi)部公共利益管理的一種措施，具有政策性和自由裁量的空間。如果原告針對具體行政行為要求上級機關(guān)進行撤銷、變更的，其可以直接申請行政復(fù)議與行政訴訟，而沒有必要要求上級機關(guān)履職。在馮某某等訴國家發(fā)展和改革委員會一案中，原告向被告舉報，要求對天津市發(fā)改委的行為確認違法，最后法院駁回起訴。

除此之外，財政部門對于當(dāng)事人提出的投訴、舉報、檢舉、控告或者提出的依法行政申請書，基于積極行政作為的原則，一般作出告知或者答復(fù)，當(dāng)事人如果僅僅對告知或答復(fù)行為提起訴訟，法院在受案范圍的框架下，下列情形裁定駁回起訴：第一，不具有法定職責(zé)的行政機關(guān)對投訴舉報事項所作出的答復(fù)，不再考慮答復(fù)本身的合法性；第二，上級行政機關(guān)將越級的投訴舉報轉(zhuǎn)送下級行政機關(guān)處理的；第三，上級行政機關(guān)將越級投訴舉報事項作為信訪等非正式行政程序進行告知或者答復(fù)的；第四，投訴舉報人針對行政復(fù)議不予受理決定或者程序性駁回復(fù)議申請的決定再次申請行政復(fù)議的，行政復(fù)議機關(guān)對此作出的不予受理決定或者程序性駁回復(fù)議申請的決定，申請人對此提起訴訟的，法院裁定駁回起訴。

化解“利害關(guān)系”的尷尬處境

20號令第二十條規(guī)定，財政部門應(yīng)當(dāng)以書面形式通知投訴人、被投訴人及其他與投訴處理結(jié)果有利害關(guān)系的政府采購當(dāng)事人。在司法實踐中，利害關(guān)系的認定并無明確標(biāo)準，尤其是政府采購案件中，潛在投標(biāo)人的范圍是難以界定的，故而在認定政府采購案件時，利害關(guān)系的認定存在諸多困難。例如，甲下載了標(biāo)書，對于標(biāo)書條款進行質(zhì)疑，質(zhì)疑后標(biāo)書未修改，其也未參與投標(biāo)，對于政府采購結(jié)果而言，甲是利害關(guān)系人嗎？甲購買了標(biāo)書，復(fù)印一份給乙，乙欲參與投標(biāo)，對標(biāo)書的條款提出質(zhì)疑，這種情形下，乙屬于利害關(guān)系人嗎？對于利害關(guān)系的認定是模糊的，情況復(fù)雜多樣。

有些地方采取“報名登記”的方式限定利害關(guān)系人的范圍，在政府采購公告中明確要求供應(yīng)商在7個工作日內(nèi)進行報名登記，只有通過報名登記的供應(yīng)商才可以參與投標(biāo)，也只有登記過的供應(yīng)商才有質(zhì)疑的權(quán)利。通過報名登記的規(guī)定，旨在便于后期向相關(guān)供應(yīng)商發(fā)出通知，同時可以將利害關(guān)系人限定在一定范圍。

政府采購案件中，無論是法定職責(zé)還是利害關(guān)系的認定，都必須有法可依，有法必依，但現(xiàn)行法律法規(guī)還有待完善，只有明確相關(guān)標(biāo)準，才能更好地開展政府采購工作，指導(dǎo)司法實踐，維護社會公平公正，實現(xiàn)政府采購物有所值的目的。

（本文為財政部法律顧問袁乾琴在首期“‘財庫法’青年學(xué)研會”上的內(nèi)容分享?！啊攷旆ā嗄陮W(xué)研會”是以非官方的形式，對政府采購?fù)对V和監(jiān)督檢查案件處理工作中遇到的熱點、難點、疑點問題進行研討，由財政部政府采購監(jiān)管部門工作人員和專業(yè)律師發(fā)起，并邀請實務(wù)專家、理論學(xué)者、法院法官和地方財政部門青年同志共同參加。財政部國庫司政府采購管理辦公室主任婁洪出席了首期“‘財庫法’青年學(xué)研會”。下一步，“‘財庫法’青年學(xué)研會”將圍繞合格投標(biāo)人、潛在供應(yīng)商、供應(yīng)商主動放棄中標(biāo)、重新評審等實踐中的難點問題進行專題討論。）

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。