養(yǎng)老業(yè)PPP發(fā)展亟待破除四大瓶頸

養(yǎng)老業(yè)PPP發(fā)展亟待破除四大瓶頸

■ 趙曄

隨著老齡化社會的臨近，養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)總量不足和結(jié)構(gòu)失衡的問題日益明顯，政府和社會資本合作(PPP)模式為此提供了一條行之有效的路徑。截至2016年3月底，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫項目庫中的養(yǎng)老項目已達(dá)201個。但根據(jù)庫中相關(guān)數(shù)據(jù)分析，此領(lǐng)域的發(fā)展仍較為滯后。從項目規(guī)模看，僅占PPP項目總量的3%左右，遠(yuǎn)低于市政交通、生態(tài)環(huán)保等項目。從具體內(nèi)容看，養(yǎng)老業(yè)、老年公寓、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是主要投資范圍，難以滿足多元的養(yǎng)老服務(wù)需要。從分布區(qū)域看，養(yǎng)老PPP項目布局嚴(yán)重不均衡，排在前三名的分別為山東、貴州、四川，三者項目總數(shù)占總項目的50%，有9個省市自治區(qū)的養(yǎng)老PPP項目甚至為零。為促進(jìn)我國養(yǎng)老PPP項目的發(fā)展，亟需破解以下四大瓶頸。

一是切入點選擇難度較大。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域是我國最早采用PPP模式的領(lǐng)域，此領(lǐng)域項目眾多，成功案例也較多。但養(yǎng)老業(yè)的行業(yè)特點與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域有很大差別，其切入點選擇較為困難。目前我國養(yǎng)老方式多元，有居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老等多種方式，養(yǎng)老設(shè)施的呈現(xiàn)形態(tài)也趨于多樣化。如社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)表現(xiàn)為日間照料中心、老年活動站、托老所等形態(tài)，機構(gòu)養(yǎng)老表現(xiàn)為老人福利院、老人院、老人醫(yī)院等形態(tài)。如何在這些設(shè)施形態(tài)中尋求PPP模式的有效切入點，是推廣養(yǎng)老業(yè)PPP模式的首要問題。

根據(jù)國際經(jīng)驗，“建設(shè)-維護(hù)-移交+委托運營”模式可作為我國推廣養(yǎng)老服務(wù)業(yè)PPP的一個切入點。該模式的特點是：政府先與投資方簽訂協(xié)議，確定雙方的責(zé)任義務(wù)。投資方負(fù)責(zé)項目建設(shè)和設(shè)備的置辦、維護(hù)，政府方通過租賃的方式來付費使用養(yǎng)老設(shè)施，之后將設(shè)施交給專業(yè)的運營單位，并根據(jù)入住情況給予一定財政補貼。這種模式下，運作相對專業(yè)化，服務(wù)質(zhì)量較高，還可減少財政支出的壓力。

二是政府推進(jìn)動力不足。養(yǎng)老項目的需求往往是一個自然產(chǎn)生的過程，且隨著城市發(fā)展、舊城改造、人口老齡化等而不斷變化。這種需求的自然性，導(dǎo)致政府對養(yǎng)老項目了解不足，在推進(jìn)養(yǎng)老PPP項目方面動力缺乏，目前對養(yǎng)老業(yè)規(guī)劃的欠缺就是典型表現(xiàn)之一。

養(yǎng)老業(yè)提供的是軟性服務(wù)，這與基礎(chǔ)設(shè)施項目相比有很大區(qū)別?；A(chǔ)設(shè)施可通過硬性指標(biāo)來衡量設(shè)施的建設(shè)和運營情況，在這種硬性規(guī)定下，政府的監(jiān)管相對容易。而養(yǎng)老項目的服務(wù)特性使得采用硬性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管過于片面，同時缺少服務(wù)評價標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致政府的監(jiān)管難度較大，進(jìn)一步弱化了政府推進(jìn)此類項目的動力。政府應(yīng)匯總本地老年人口的數(shù)據(jù)、健康狀況和收入狀況等，全面掌握本地養(yǎng)老需求，并進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計。建立養(yǎng)老服務(wù)PPP模式動態(tài)評價體系，采用科學(xué)、合理的指標(biāo)綜合評定服務(wù)質(zhì)量。

三是缺乏成熟的收費機制。收費標(biāo)準(zhǔn)和收費方式的選擇，將對投資回報率、投資回收周期等指標(biāo)產(chǎn)生決定性影響，進(jìn)而影響社會資本參與的積極性。當(dāng)前，我國養(yǎng)老PPP項目往往根據(jù)服務(wù)類型、服務(wù)等級設(shè)置收費標(biāo)準(zhǔn)，包括月付制、年付制或會員制等方式，缺乏政策指導(dǎo)以及相對成熟的經(jīng)驗。

筆者認(rèn)為，未來養(yǎng)老PPP項目應(yīng)堅持微利綜合的原則?；谄涔嫘缘奶卣?，利潤不能過高，設(shè)定為10%以內(nèi)相對合理。從投資回報期看，可設(shè)置為10年左右。此外，可借鑒國外“收益帶系統(tǒng)”的利益分割機制，對收費的項目進(jìn)行靈活分割。收益不高的項目，私營方可獲得絕大部分收益；高收益的項目，政府可最大限度地來分享項目收益。

四是法律制度有待完善。近年來，我國PPP立法逐漸加快步伐，中央、省、市級各類PPP法律法規(guī)、規(guī)范性文件、指導(dǎo)意見陸續(xù)頒布實施，但頂層立法仍相對滯后，部分現(xiàn)行法律法規(guī)交叉，PPP項目長期高效運營仍缺乏政策法律保障。應(yīng)在梳理現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善PPP法律法規(guī)體系，建立多元化的爭議解決方式，保護(hù)公私雙方的合法權(quán)益。

（作者單位：遼寧省委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部）

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