讓政采執(zhí)法“一把尺量到底”

讓政采執(zhí)法“一把尺量到底”

——財政部大力推進政府采購執(zhí)法標準化建設紀實

■ 本報記者 樂佳超

初冬的下午，小李從一位年輕男子手中接過一摞材料，并準備填寫簽收回執(zhí)。她已經(jīng)記不得這是自己今年接待的第幾位政府采購投訴人代表了，不過，辦公室的另一頭，小王電腦里的一個Excel表格上，清楚的記著財政部今年前11個月處理政府采購案件總數(shù)——511個，這個數(shù)字，快趕上過去兩年的總量了。

井噴的投訴舉報案件，并沒有給北京市三里河南橫街上的這幾個辦公室?guī)砘靵y，在這里，財政部負責政府采購行政裁決的工作人員緊張卻又有序地做著手頭的工作。專業(yè)的法律團隊、明確的職責分工、規(guī)范的處理流程……一整套完善的體制機制確保了財政部處理政府采購案件的高效率和高質(zhì)量。除此之外，近年來，財政部還通過開展全國統(tǒng)一執(zhí)法檢查，規(guī)范統(tǒng)一執(zhí)法判定標準，壓縮執(zhí)法自由裁量彈性空間等一系列具體舉措，大力推進政府采購執(zhí)法標準化建設，力求使政府采購執(zhí)法“一把尺量到底”。

搞“拉練”提升綜合執(zhí)法能力

就在小李接收投訴材料的同時，旁邊的一個辦公室內(nèi)，律師鵬哥正在處理2017年全國政府采購代理機構(gòu)監(jiān)督檢查的相關材料。他的手邊，一份剛放下的《政府采購代理機構(gòu)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題處理依據(jù)表》，列明了各類違法違規(guī)行為的處理標準。這個表格，同樣會出現(xiàn)在全國各級政府采購監(jiān)管部門負責代理機構(gòu)監(jiān)督檢查的工作人員手邊，它也見證了財政部推動全國政府采購執(zhí)法標準化的進程。至今已連續(xù)第三年以全國聯(lián)動方式開展的代理機構(gòu)監(jiān)督檢查，正是財政部推進政府采購執(zhí)法標準化的一個重要著力點。

政府采購代理機構(gòu)資格認定行政許可取消后，財政部于2015年首次以全國聯(lián)動的方式開展針對代理機構(gòu)的深度監(jiān)督檢查。此次檢查最大的一個特點是明確了“全國聯(lián)動、統(tǒng)一標準、分級檢查、依法處理”的原則。為提高檢查工作的規(guī)范性和科學性，財政部結(jié)合歷年來政府采購制度改革的熱點問題，在梳理提煉政府采購法律法規(guī)的基礎上，多次組織召開檢查指標體系論證會，細化檢查環(huán)節(jié)和內(nèi)容，逐步完善并形成了一套代理機構(gòu)檢查指標體系，作為各級財政部門開展檢查工作的統(tǒng)一標準。同時，財政部還要求，針對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，各級財政部門進行梳理和歸類，統(tǒng)一違法違規(guī)行為的處理口徑和尺度，依據(jù)相關法律法規(guī)規(guī)定作出處理，確保違法違規(guī)事實認定準確、處理處罰尺度一致。據(jù)了解，為了下好檢查全國“一盤棋”，此項工作開展初期，財政部還專門組織全國各省政府采購監(jiān)管部門召開聯(lián)動工作會，對檢查內(nèi)容、處理口徑、信息公開等作出統(tǒng)一部署。隨后，各級政府采購監(jiān)管部門都投入到了這樣一場標準化執(zhí)法的“拉練”中。此后的每一年，財政部都會組織開展為期數(shù)月的全國聯(lián)動代理機構(gòu)監(jiān)督檢查。

“以往我們在全國很多地方都有開展代理業(yè)務，也遇到過同一種做法在這個地方?jīng)]問題，但是在別的地方卻被認定是違法違規(guī)行為的情況?！蹦炒笮驼少彺頇C構(gòu)的一位工作人員告訴記者，由于各地政府采購監(jiān)管部門在人員素質(zhì)、對法律法規(guī)理解、處罰尺度把握等方面存在的差異，“同案不同處理”“同錯不同罰”等現(xiàn)象并不鮮見，這也給他們在異地展業(yè)帶來了不少迷茫和困擾。而從2015年起每年開展的全國代理機構(gòu)大檢查，實行統(tǒng)一的、標準化的檢查和處理處罰，讓大家對違法違規(guī)行為有了相對一致的認識。

連續(xù)三年的“拉練”，讓全國各級政府采購監(jiān)管部門的執(zhí)法能力有了顯著提升?！懊磕觊_展的代理機構(gòu)大檢查，對我們來說既是一次監(jiān)督執(zhí)法行動，也是一次法律法規(guī)的學習活動。”某地政府采購監(jiān)管部門工作人員告訴記者，這三年全國聯(lián)動代理機構(gòu)大檢查，財政部結(jié)合政府采購各類法律法規(guī)對檢查內(nèi)容、檢查標準、問題性質(zhì)、處理結(jié)果等做了統(tǒng)一規(guī)范，地方政府采購監(jiān)管部門工作人員在檢查和處理處罰的過程中，幾乎是重新學習了一遍相關法律法規(guī)，通過實際的運用，對這些法律法規(guī)有了更深刻的理解，由此掌握的執(zhí)法尺度和執(zhí)法能力也會反應在日常投訴等案件的處理中，有利于拉近各地執(zhí)法水平。

開“藥方”規(guī)范典型病癥應對

除了以標準化執(zhí)法的“拉練”提升各級政府采購監(jiān)管人員綜合執(zhí)法能力，針對一些政府采購行政裁決中的“常見疾病”甚至是“疑難雜癥”，也要讓每個執(zhí)法人員掌握統(tǒng)一的標準化“藥方”來應對。

這樣的“藥方”財政部近期連續(xù)發(fā)布了10個。財政部國庫司相關負責人介紹，為彌補現(xiàn)行政府采購法律規(guī)范的不足，解決政府采購領域個別存在的“同錯不同罰”的問題，財政部成立專門的案例編審組，按照財政部門已經(jīng)作出處理決定或法院已判決勝訴的；認定事實清楚，適用法律正確的；裁判說明充分，法律效果和社會效果良好的；法律法規(guī)規(guī)定不清晰、不明確，實踐中反映較多的等4項原則，從財政部裁決生效的大量案例中反復篩查選出10個具有代表性、指導性、參照性的典型案例，并通過精研編制體例，精心組織審改，最終形成首批政府采購指導性案例。下一步，還將精選一部分地方有借鑒意義的案例納入指導性案例范圍，并分期發(fā)布。

從內(nèi)容看，10個指導性案例都涉及實踐中反映的熱點問題。案例類別包括7個投訴案，3個舉報案，涵蓋了貨物、服務和工程等各種類型。爭議事項包括了采購人將國務院明令取消的行業(yè)資質(zhì)作為供應商資格條件，代理機構(gòu)采購程序違法，評分標準分值設置未與評審因素的量化指標相對應，以及供應商提供虛假材料謀取中標，惡意串通，以非法手段取得證明材料進行投訴等典型問題。處理結(jié)果包括投訴事項成立，駁回投訴，無效投訴事項，責令當事人整改，對供應商、代理機構(gòu)給予行政處罰等。

一位地方政府采購監(jiān)管部門負責人告訴記者，有了這些案例，基層政府采購監(jiān)管部門工作人員在遇到同類問題時可以“對癥下藥”，有助于各級財政部門對同類案件法律適用統(tǒng)一，處理尺度相同，處理結(jié)果一致，而代理機構(gòu)在遇到類似問題時也可以拿著它們向采購人、評審專家、供應商等解釋，提前杜絕一些不規(guī)范的行為，化解潛在風險。

“這相當于是手把手的教我們做質(zhì)疑投訴！”一位政府采購供應商代表笑言，很大一部分供應商對質(zhì)疑投訴的相關要求并不了解，從這些指導性案例中可以學到很多質(zhì)疑投訴的“技巧”。例如，投訴人不需要承擔完備舉證的責任。財政部門在投訴處理期間，可以依行政職權要求采購人、采購代理機構(gòu)提供投訴人無法掌握的證明材料，對于投訴人依法不應當獲取的保密信息，可以通過財政部調(diào)查還原。如果資格許可或認證證書同時滿足一定的要求，就不屬于政府采購法實施條例第二十條規(guī)定“以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”的情形等。這對供應商維護自身權益有很大幫助。

立“規(guī)矩”確保案件處理質(zhì)效

鵬哥手頭的這個材料處理得差不多了，辦公室里也亮起了燈，坐在他身后的魏律師正起身去往接待室，搭檔阿梅正在那里等她一起接待一位姍姍來遲的投訴人代表，她們倆進一步了解情況后將把案件移交給孫律師和她的搭檔?！笆芾硗对V舉報案件時必須有兩名工作人員在場，受理接待的小組不再負責具體辦理該案件。”這是“規(guī)矩”，不能破。

同樣的規(guī)矩還有很多。記者了解到，近年來，財政部初步建立了體系較為完備、內(nèi)部相互制約、引入專業(yè)律師團隊全程協(xié)助辦理法律程序工作的行政裁決制度，實行橫向律師協(xié)助法律程序工作、縱向?qū)＜液献h審查處理結(jié)果、財政部在此基礎上作出處理決定的工作機制。其中，為了加強團隊內(nèi)部控制，讓制度管人，約束所有的崗位，也保護所有的工作人員，財政部設立了一整套完善的標準化內(nèi)部工作機制。從收到投訴書、受理投訴、調(diào)查投訴事項、匯總證據(jù)材料，到組織專家審查委員會會議、形成處理建議、作出相應處理決定，再到形成處罰告知書并通知被處罰人、作出處罰決定或不予處罰告知、送達處理（處罰）決定書，最后到配合相關部門做好行政復議或行政訴訟的答復（答辯）工作，一條一條“規(guī)矩”匯集成13項制度和表格，形成了涵蓋受理、調(diào)查、專家審查、決定、處罰、送達、行政復議及訴訟應對等政府采購行政裁決的方方面面的標準化行政裁決制度和內(nèi)部工作機制。在這套制度機制中，小李、小王、鵬哥、魏律師、袁律師、阿梅、孫律師……11人的法律團隊分成了5個工作小組，各自分工明確，職責清晰，又互相監(jiān)督，由此帶來的高效率正是他們能從容有序地面對近年來不斷暴增的政府采購案件的秘密。

財政部國庫司相關負責人告訴記者，政府采購有相對較為完善的法律法規(guī)和規(guī)章制度，各級監(jiān)管部門執(zhí)法人員的水平也相差不大，財政部現(xiàn)在要做的，不是僅靠個人水平和個人能力辦好案件，而是要靠完善的制度，讓大家像標準化的生產(chǎn)線一樣處理案件，保證每個投訴舉報案件的處理結(jié)果都基本公平、公正，統(tǒng)一在一個較高的水平。

這樣一套標準化的行政裁決制度和內(nèi)部工作機制正引起了各地政府采購監(jiān)管部門的興趣，不少地方財政部門負責人都已赴財政部“取經(jīng)”?！罢少復对V處理涉及各方當事人利益，處理程序是否合法合規(guī)、處理結(jié)果是否公平公正備受關注。但是，由于監(jiān)管力量不足、理論政策水平有待提升等問題，我們很多基層工作者一提到投訴處理就‘頭疼’?！焙幽鲜∝斦d政府采購監(jiān)督管理處處長張志濤就是因為這樣的困擾北上求取“真經(jīng)”的。在與財政部國庫司政府采購管理三處相關人員就機構(gòu)設置、工作機制、處理程序等方面進行專題交流研討后，他表示，此行收獲頗豐，財政部的這套政府采購行政裁決體制機制非常值得學習，要“復制”回河南去。

地方財政部門感興趣，財政部國庫司也愿向各地“輸出模式”，這源于此項標準化行政裁決制度和內(nèi)部工作機制逐漸顯露的積極成效給他們帶來的信心。據(jù)了解，近年來，政府采購投訴舉報等案件大量增長，去年全年，財政部處理案件281起；今年前11個月處理案件511起。在處理數(shù)量大幅增長的同時，處理的質(zhì)量依然保持較高的水準，其中絕大部分涉案供應商都對案件處理結(jié)果表示信服，認為財政部負責政府采購行政裁決的部門能夠公平、公正、公開、有效地處理爭議。此外，今年前11個月財政部因政府采購處理案件被提起行政訴訟11次，其中有8個法院已作出判決，財政部均勝訴。這些案件中包括了不少社會廣泛關注的行政訴訟案件，如北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責任公司因不服財政部作出的《財政部投訴處理決定書》（財庫〔2016〕111號）及《行政復議決定書》（財復議〔2016〕186號）而提起的訴訟案，江蘇省國家稅務局系統(tǒng)普通發(fā)票定點印刷項目投訴案涉及的5家企業(yè)，因不服財政部作出的投訴處理決定，分別提起的5個訴訟案等。上述案件，法院均維持了財政部作出的處理決定。記者在6份行政判決書中看到，法院均認定，被訴處理決定認定事實清楚，適用法律正確。

不過，由于上述6個案件，財政部作出的相關處理決定均超過相關規(guī)定期限，法院指出，這些處理決定屬于程序輕微違法。對此，財政部國庫司相關負責人表示，案件處理超期主要有3個原因：一是因案件情況復雜導致超期。有些案件需要多次補充調(diào)取證據(jù)材料，特別是涉及境外取證的，僅境外取證時間就需半年。二是因高校假期等采購人單位特殊情況而導致超期。三是因預算執(zhí)行等客觀原因?qū)е鲁?，如年底政府采購項目比較集中，因此供應商投訴也相對集中，單位時間內(nèi)案件數(shù)量超過了財政部處理能力?！皳?jù)統(tǒng)計，目前我國涉及行政管理領域投訴舉報相關的法律法規(guī)約700余部。其中，政府采購投訴處理機制在規(guī)范層面完備程度最高，因此對政府采購監(jiān)管部門的工作要求也相對較嚴，同時還容易引發(fā)行政復議和訴訟，但是這些領域中，只有政府采購投訴處理期限沒有例外情形，這在很大程度上導致了財政部門對案件處理超期情況的出現(xiàn)。”該負責人介紹，為進一步解決各級財政部門對案件處理超期的問題，財政部將不斷完善標準化行政裁決制度和內(nèi)部工作機制，深入推進政府采購執(zhí)法標準化建設，抓緊修訂《政府采購供應商投訴處理辦法》（財政部令第20號），全面優(yōu)化監(jiān)管救濟措施，積極推動政府采購管理從“重審批輕監(jiān)管”向“加強事中事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，同時，進一步維護供應商合法權益和公平公正的市場競爭秩序，保證市場活力的持續(xù)釋放，以此貫徹落實黨的十九大和十八屆四中全會關于全面推進依法治國的要求，著力構(gòu)建陽光政府，透明財政。

后記

臨近采訪結(jié)束，小李告訴記者，快到年底大家手頭的工作多了起來，又是一個加班夜，這段時間約會逛街都成了奢望。記者采訪完走出三里河南橫街上的這座辦公樓，天已黑透，法律團隊幾個辦公室的燈光在全樓中顯得格外顯眼，如同一盞盞小桔燈，照亮了政府采購供應商的救濟渠道。

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