如何建立完善政府采購(gòu)內(nèi)控制度

【新年新思考·內(nèi)控制度】

如何建立完善政府采購(gòu)內(nèi)控制度

——基于長(zhǎng)春市政府采購(gòu)內(nèi)控制度調(diào)查結(jié)果的分析

在公共財(cái)政框架不斷完善的背景下，我國(guó)政府采購(gòu)改革逐漸步入深水區(qū)。采購(gòu)范圍廣、采購(gòu)規(guī)模大、采購(gòu)環(huán)節(jié)多、采購(gòu)頻率高等特點(diǎn)，使得政府采購(gòu)成為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。政府采購(gòu)在組織實(shí)施過(guò)程中不可避免地面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)梳理預(yù)算單位政府采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和部門職責(zé)，構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的內(nèi)控體系，發(fā)現(xiàn)和解決采購(gòu)執(zhí)行中的問(wèn)題，有利于查錯(cuò)防弊、堵塞漏洞、消除隱患，確保政府采購(gòu)法律法規(guī)得到有效貫徹執(zhí)行，提高政府采購(gòu)效率和質(zhì)量，有利于實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的公開(kāi)、公平、公正、廉潔高效和物有所值，推動(dòng)政府采購(gòu)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

我市政府采購(gòu)內(nèi)控制度現(xiàn)狀及調(diào)查分析

（一）調(diào)查問(wèn)卷的設(shè)計(jì)與發(fā)放

為深入了解我市政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度的現(xiàn)狀，近期，我們通過(guò)向采購(gòu)人發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷的形式，獲得了豐富的第一手資料。問(wèn)卷共設(shè)置11個(gè)問(wèn)題，包括所在單位對(duì)政府采購(gòu)內(nèi)控建設(shè)的重視程度、所在單位政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度的數(shù)量、是否有專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)政府采購(gòu)事宜、2016年政府采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算的比例、2016年部門預(yù)算執(zhí)行的比例、所在單位政府采購(gòu)不相容崗位是否相互分離、是否建立政府采購(gòu)業(yè)務(wù)檔案、如何進(jìn)行履約驗(yàn)收等。參與問(wèn)卷調(diào)查的是作為采購(gòu)人的行政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位的相關(guān)人員。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，我市發(fā)生過(guò)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的單位363家，本次共發(fā)放問(wèn)卷136份，占比達(dá)37.47%；回收有效問(wèn)卷128份，有效回收比例為94.12%。

（二）調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)

對(duì)于所在單位是否有專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)政府采購(gòu)事宜，3.91%的單位表示有專門的采購(gòu)部門；19.53%的單位表示沒(méi)有專門的采購(gòu)部門，但有專人負(fù)責(zé)；50%的單位由辦公室或財(cái)務(wù)部門兼任；26.56%的單位由具體項(xiàng)目的相關(guān)業(yè)務(wù)處室自行負(fù)責(zé)。

對(duì)于所在單位政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度的數(shù)量，如政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃管理、采購(gòu)活動(dòng)管理、驗(yàn)收管理等制度，17.19%的單位未建立相關(guān)制度，50.78%的單位有1－2個(gè)制度，28.91%的單位有3－4個(gè)，有5個(gè)及以上管理制度的單位僅占3.13%。

對(duì)于所在單位2016年執(zhí)行的納入部門預(yù)算的政府采購(gòu)預(yù)算比例，僅有3.91%的單位政府采購(gòu)部門預(yù)算基本做到了“應(yīng)編盡編”，包括不可預(yù)見(jiàn)的臨時(shí)追加項(xiàng)目在內(nèi)，將全年執(zhí)行的政府采購(gòu)項(xiàng)目的75%以上都納入了部門預(yù)算；其余單位追加比例過(guò)高，甚至有33.59%的單位執(zhí)行的納入部門預(yù)算的政府采購(gòu)預(yù)算比例不超過(guò)25%。對(duì)于所在單位2016年納入部門預(yù)算的政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行比例，53.91%的單位不足25%，說(shuō)明部門預(yù)算的編制不夠科學(xué)合理，事先未作準(zhǔn)確預(yù)估，執(zhí)行率過(guò)低，不僅降低了財(cái)政資金的使用效率，而且失去了部門預(yù)算的應(yīng)有之義。

將所在單位對(duì)政府采購(gòu)內(nèi)控建設(shè)的重視程度、政府采購(gòu)相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限情況、不相容崗位相互分離情況、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)檔案建立情況、政府采購(gòu)履約驗(yàn)收情況及培訓(xùn)情況這六個(gè)方面，作為雷達(dá)圖的六個(gè)要素并賦分，結(jié)果如圖1所示。其中，關(guān)于重視程度，非常重視、一般重視、不重視、完全不重視分別得分4分、3分、2分、1分；關(guān)于職責(zé)權(quán)限劃分，有正式制度文本的得4分，由會(huì)議紀(jì)要明確的得3分，口頭職責(zé)劃分的得2分，未明確的得1分；不相容崗位分離數(shù)量為5個(gè)以上、3－4個(gè)、1－2個(gè)、0個(gè)的分別得4分、3分、2分、1分；業(yè)務(wù)檔案由專人管理的得4分，與其他業(yè)務(wù)檔案合并管理的得3分，由具體項(xiàng)目相關(guān)處室分散管理的得2分，沒(méi)有管理手段的得1分；履約驗(yàn)收由單位指定部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)的得4分，由臨時(shí)組建的驗(yàn)收小組負(fù)責(zé)的得3分，視項(xiàng)目而定、沒(méi)有專人負(fù)責(zé)的得2分，不進(jìn)行履約驗(yàn)收的得1分；平均每年培訓(xùn)次數(shù)5次及以上、3－4次、1－2次、沒(méi)有相關(guān)培訓(xùn)的分別得4分、3分、2分、1分。據(jù)此可知，內(nèi)控制度建設(shè)最好情況得分為（4，4，4，4，4，4），最差情況得分為（1，1，1，1，1，1），而根據(jù)調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果得到的實(shí)際平均情況如圖1所示，可見(jiàn)各單位對(duì)政府采購(gòu)內(nèi)控制度主觀上較為重視，但在組織培訓(xùn)、不相容崗位相互分離、履約驗(yàn)收等客觀方面仍存在不足。

對(duì)于希望政府采購(gòu)監(jiān)管部門在內(nèi)控制度建設(shè)上提供的支持，選擇最多的是組織人員培訓(xùn)，其次是進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、制度建設(shè)等。

（三）存在的問(wèn)題

我國(guó)自《政府采購(gòu)法》實(shí)施以來(lái)，由于各單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度尚未建立或有待完善，導(dǎo)致相關(guān)職能部門職責(zé)不夠明確，政府采購(gòu)工作流程不夠清晰，政府采購(gòu)預(yù)算過(guò)于粗放，或采購(gòu)計(jì)劃與采購(gòu)預(yù)算脫節(jié)、監(jiān)督不到位等問(wèn)題，難以規(guī)范、有效地開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。通過(guò)上述調(diào)查問(wèn)卷的結(jié)果統(tǒng)計(jì)分析可知，我市政府采購(gòu)內(nèi)控制度存在的問(wèn)題主要有：

一是政府采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃編制不夠合理，政府采購(gòu)預(yù)算事前控制的作用較弱。根據(jù)調(diào)查問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，采購(gòu)單位普遍存在政府采購(gòu)預(yù)算編制不合理、隨意性較大的問(wèn)題，部門預(yù)算執(zhí)行率較低，追加比重過(guò)大。例如，有些單位在編制部門預(yù)算時(shí)，由于時(shí)間較緊，不“摸清家底”就編制預(yù)算，想采購(gòu)什么就采購(gòu)什么。且未嚴(yán)格按規(guī)定編制采購(gòu)預(yù)算，高價(jià)購(gòu)置、重復(fù)購(gòu)置物資，導(dǎo)致采購(gòu)行為脫離了預(yù)算約束。再如，采購(gòu)需求的填報(bào)缺乏科學(xué)的依據(jù)。有些單位在編制政府采購(gòu)需求時(shí)，由于具體項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)處室和財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理等部門缺乏有效溝通，或由于人力或時(shí)間原因不做詳細(xì)的市場(chǎng)調(diào)查，隨意填報(bào)預(yù)算金額和技術(shù)配置條件，導(dǎo)致采購(gòu)預(yù)算偏離市場(chǎng)價(jià)格，技術(shù)配置與實(shí)際需求不相適應(yīng)。

二是政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置不夠合理。有些單位未將政府采購(gòu)內(nèi)控制度細(xì)化到具體的部門和責(zé)任人，在采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程中，一旦出現(xiàn)問(wèn)題缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不僅會(huì)延誤采購(gòu)工作，還可能互相推諉。根據(jù)問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果，個(gè)別單位未按照《單位內(nèi)控規(guī)范》的要求，將政府采購(gòu)需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互分離。

三是政府采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)范性有待提高。有些單位對(duì)政府采購(gòu)申請(qǐng)的內(nèi)部審核不嚴(yán)格，未按規(guī)定選擇政府采購(gòu)方式、發(fā)布采購(gòu)信息，甚至以化整為零或采用其他方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)，對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品、變更政府采購(gòu)方式等事項(xiàng)內(nèi)部審批手續(xù)不嚴(yán)格。

四是輕履約驗(yàn)收的現(xiàn)象普遍存在。政府采購(gòu)相關(guān)部門在合同訂立前做了大量的工作，力求采購(gòu)程序合法、合規(guī)、高效、透明，然而，由于在驗(yàn)收環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，供應(yīng)商履約結(jié)果不符合采購(gòu)合同規(guī)定的情況時(shí)有發(fā)生，損害了社會(huì)公眾利益。

五是政府采購(gòu)檔案管理不夠完善。有些單位對(duì)采購(gòu)預(yù)算與采購(gòu)計(jì)劃、各類批復(fù)文件、招投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明等資料，未按政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定妥善保管。

完善政府采購(gòu)內(nèi)控制度的建議

針對(duì)上述問(wèn)題，筆者建議從以下方面著手：

一是加強(qiáng)編制政府采購(gòu)預(yù)算的科學(xué)性和合理性。政府采購(gòu)預(yù)算是開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)的基礎(chǔ)和前提，政府采購(gòu)預(yù)算編制是否科學(xué)、規(guī)范，直接關(guān)系整個(gè)政府采購(gòu)活動(dòng)的質(zhì)量?！墩少?gòu)法》規(guī)定，負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該年度政府采購(gòu)的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出。各預(yù)算單位應(yīng)結(jié)合實(shí)際需求和有關(guān)部門出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)，本著厲行節(jié)約、科學(xué)合理的原則，確定采購(gòu)需求，編制采購(gòu)預(yù)算。各業(yè)務(wù)部門應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)管理部門的初審意見(jiàn)及采購(gòu)供應(yīng)部門的市場(chǎng)調(diào)研情況，結(jié)合單位項(xiàng)目庫(kù)規(guī)劃，按照需求的緊迫程度，提出項(xiàng)目庫(kù)調(diào)整建議。資產(chǎn)管理部門對(duì)確定需要報(bào)批的項(xiàng)目及需要進(jìn)口的物資應(yīng)及時(shí)組織報(bào)批，給采購(gòu)實(shí)施預(yù)留足夠的時(shí)間。

二是健全單位組織結(jié)構(gòu)，明確責(zé)任主體。政府采購(gòu)工作組織結(jié)構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、目標(biāo)一致、權(quán)責(zé)分明的原則，根據(jù)本單位工作需要成立單位政府采購(gòu)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組或明確牽頭部門，由單位內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察部門發(fā)揮監(jiān)督作用。各業(yè)務(wù)部門為組織實(shí)施政府采購(gòu)項(xiàng)目的責(zé)任單位，部門負(fù)責(zé)人為相關(guān)責(zé)任人，負(fù)責(zé)本部門需要辦理政府采購(gòu)項(xiàng)目的具體事項(xiàng)。每個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目都要確定具體負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)人對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和內(nèi)部控制觀念，直接決定了內(nèi)控制度能否有效施行。

三是加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督。采購(gòu)單位內(nèi)部應(yīng)建立由財(cái)務(wù)、審計(jì)監(jiān)察、紀(jì)檢等部門共同參與的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃編制、信息公告情況、招評(píng)標(biāo)情況、合同簽訂、履約驗(yàn)收、款項(xiàng)支付等環(huán)節(jié)及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)采購(gòu)活動(dòng)是否按采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃實(shí)施，采購(gòu)方式、采購(gòu)程序及款項(xiàng)支付是否符合相關(guān)規(guī)定，是否組織履約驗(yàn)收等進(jìn)行檢查。

四是加強(qiáng)政府采購(gòu)履約驗(yàn)收管理。項(xiàng)目驗(yàn)收是采購(gòu)活動(dòng)的最后一道關(guān)口。采購(gòu)單位應(yīng)成立驗(yàn)收小組，根據(jù)采購(gòu)合同協(xié)議、供應(yīng)商發(fā)貨單等文件，對(duì)所采購(gòu)貨物、服務(wù)或工程的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量、技術(shù)要求及其他內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收。對(duì)于大型或復(fù)雜的采購(gòu)項(xiàng)目，可邀請(qǐng)國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)辦理驗(yàn)收。

五是加強(qiáng)政府采購(gòu)資料和檔案管理。政府采購(gòu)作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，從論證到實(shí)施會(huì)產(chǎn)生很多資料文件，這些書(shū)面材料能夠系統(tǒng)而全面地記錄、反映采購(gòu)過(guò)程是否合法、合規(guī)，應(yīng)妥善保存。

六是對(duì)政府采購(gòu)內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行必要的績(jī)效考核。為充分調(diào)動(dòng)各項(xiàng)目參與部門及人員的積極性，可將政府采購(gòu)內(nèi)控執(zhí)行情況納入對(duì)部門及員工的績(jī)效考評(píng)，督促各項(xiàng)目參與部門及人員提高認(rèn)識(shí)，保障項(xiàng)目預(yù)算和政府采購(gòu)政策的最終執(zhí)行。

此外，監(jiān)管部門還應(yīng)在各單位政府采購(gòu)內(nèi)控建設(shè)上提供一定支持，如定期組織人員培訓(xùn)，進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)或政策咨詢等，幫助其不斷完善制度建設(shè)和信息化建設(shè)，確保政府采購(gòu)法律法規(guī)和規(guī)章制度得到有效執(zhí)行。

（長(zhǎng)春市財(cái)政局采購(gòu)辦/供稿）

相關(guān)鏈接

長(zhǎng)春市行政事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度調(diào)查問(wèn)卷

1.(單選題)您所在單位對(duì)政府采購(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度：

○ 非常重視，對(duì)相關(guān)政策文件能夠進(jìn)行及時(shí)學(xué)習(xí)、研究并制定本單位制度

○ 一般重視，對(duì)相關(guān)政策文件能夠進(jìn)行學(xué)習(xí)、研究，調(diào)整現(xiàn)行做法

○ 不重視，但是對(duì)相關(guān)政策文件能夠組織學(xué)習(xí)、研究

○ 完全不重視

2.(單選題)您所在單位政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度的數(shù)量是：（政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度包括預(yù)算與計(jì)劃管理、政府采購(gòu)活動(dòng)管理、驗(yàn)收管理等）

○ 無(wú)

○ 1－2

○ 3－4

○ 5以上

3.(單選題)您所在單位是否有專門機(jī)構(gòu)或者專人負(fù)責(zé)政府采購(gòu)事宜：

○ 有專門的采購(gòu)部門

○ 沒(méi)有采購(gòu)部門，但有專人負(fù)責(zé)

○ 沒(méi)有，由辦公室或者財(cái)務(wù)部門兼任

○ 沒(méi)有，由具體項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)處室自行負(fù)責(zé)

4.(單選題)您所在單位2016年執(zhí)行的政府采購(gòu)預(yù)算中部門預(yù)算占比為：（已申報(bào)采購(gòu)需求的項(xiàng)目中部門預(yù)算的比例）

○ 25%以下

○ 25%－50%

○ 50%－75%

○ 75%－100%

5.(單選題)您所在單位2016年部門預(yù)算執(zhí)行的比例：（部門預(yù)算中的項(xiàng)目已申報(bào)采購(gòu)需求的比例）

○ 25%以下

○ 25%－50%

○ 50%－75%

○ 75%－100%

6.(單選題)您所在單位政府采購(gòu)相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限是如何明確的？

○ 有正式的制度文本

○ 由會(huì)議紀(jì)要明確

○ 口頭的職責(zé)劃分

○ 不明確

7.(單選題)您所在單位政府采購(gòu)不相容崗位相互分離的數(shù)量：（不相容崗位包括需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等）

○ 0個(gè)

○ 1－2 個(gè)

○ 3－4 個(gè)

○ 5個(gè)以上

8.(單選題)您所在單位如何管理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)檔案？

○ 由專人管理

○ 與其他業(yè)務(wù)檔案合并管理

○ 由具體項(xiàng)目相關(guān)處室分散管理

○ 無(wú)管理手段

9.(單選題)您所在單位政府采購(gòu)項(xiàng)目如何進(jìn)行履約驗(yàn)收？

○ 由單位指定部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)

○ 由臨時(shí)組建的驗(yàn)收小組負(fù)責(zé)

○ 視項(xiàng)目而定，沒(méi)有專人負(fù)責(zé)

○ 不進(jìn)行履約驗(yàn)收

10.(單選題)您所在單位平均每年參加政府采購(gòu)相關(guān)培訓(xùn)的次數(shù)為：

○ 沒(méi)有相關(guān)培訓(xùn)

○ 1－2次

○ 3－4次

○ 5次及以上

11.(多選題)您希望政府采購(gòu)監(jiān)管部門對(duì)您單位提供的支持是：

○ 組織人員培訓(xùn)

○ 進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)

○ 信息化建設(shè)

○ 制度建設(shè)

○ 監(jiān)督檢查

○ 其他

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