PPP財(cái)政承受能力論證需關(guān)注三大問(wèn)題

PPP財(cái)政承受能力論證需關(guān)注三大問(wèn)題

■ 趙曄

PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證由責(zé)任識(shí)別、支出測(cè)算、能力評(píng)估、信息披露四部分構(gòu)成，其通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任的測(cè)算評(píng)估PPP項(xiàng)目實(shí)施對(duì)財(cái)政支出的影響，確保政府財(cái)政收支的平衡。為促進(jìn)我國(guó)PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展，財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）提出，開(kāi)展PPP項(xiàng)目要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，因此，財(cái)政承受能力成為在我國(guó)開(kāi)展PPP項(xiàng)目時(shí)必須考慮的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。但從目前情況來(lái)看，PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證還需從以下幾方面增強(qiáng)。

提高財(cái)政承受能力論證的技術(shù)水平。在財(cái)政承受能力報(bào)告編制過(guò)程中，按照要求，地方政府每年全部PPP項(xiàng)目從預(yù)算中安排的支出責(zé)任應(yīng)不超過(guò)一般公共預(yù)算支出的10%。但是，由于論證指標(biāo)具有模糊性和計(jì)算公式缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，實(shí)踐中部分地方市縣PPP支出責(zé)任已明顯超過(guò)10%的上限，弱化了該規(guī)定的“天花板”和“安全閥”作用。報(bào)告編制中，一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率的計(jì)算等部分指標(biāo)缺乏統(tǒng)一權(quán)威的解釋，導(dǎo)致編制口徑不一，進(jìn)而導(dǎo)致部分財(cái)政支出責(zé)任未識(shí)別、部分關(guān)鍵數(shù)據(jù)未測(cè)算的現(xiàn)象，如未將風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，未對(duì)本級(jí)全部已實(shí)施和擬實(shí)施PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行匯總等。因此，需要對(duì)論證指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和統(tǒng)一。就編制方法而言，PPP 項(xiàng)目全生命周期中在股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等方面也存在支出責(zé)任界定不清的問(wèn)題，導(dǎo)致整個(gè)財(cái)政承受能力論證的可信任性大大降低。建議按照謹(jǐn)慎原則調(diào)整財(cái)政支出責(zé)任論證的方法，將按照項(xiàng)目測(cè)算逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑疹?lèi)別進(jìn)行測(cè)算，對(duì)不同類(lèi)別的支出責(zé)任選擇合理的測(cè)算辦法。

建立事權(quán)清晰的PPP項(xiàng)目組織管理體系。目前，PPP項(xiàng)目由不同的部門(mén)分管，使得PPP項(xiàng)目管理體系呈現(xiàn)多頭管理的特點(diǎn)，客觀上存在項(xiàng)目審批責(zé)任主體不明確的問(wèn)題。部委之間職能界限劃分不清晰，也難免導(dǎo)致部門(mén)設(shè)置重復(fù)、立法資源浪費(fèi)甚至法律法規(guī)存在沖突的情形。應(yīng)建立統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目組織管理中心，解決PPP 項(xiàng)目多頭管理的弊端。地方政府負(fù)責(zé)提供PPP項(xiàng)目論證中的物有所值報(bào)告， PPP 項(xiàng)目管理中心負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行財(cái)政承受能力論證和審批，這也有助于解決目前 PPP 項(xiàng)目申請(qǐng)者與財(cái)政承受能力論證者身份重合的問(wèn)題。

加強(qiáng)財(cái)政承受能力論證的審核力度。從審核范圍看，所有的PPP項(xiàng)目都應(yīng)進(jìn)行財(cái)政承受能力論證的審核。在PPP模式的三種回報(bào)模式中，使用者付費(fèi)或使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，地方政府也是要出資的，因此也應(yīng)納入財(cái)政承受論證的審核范圍。從審核主體看，要引入第三方咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政承受能力報(bào)告進(jìn)行評(píng)審，并通過(guò)責(zé)任倒查機(jī)制提高咨詢單位論證報(bào)告的質(zhì)量。此外，如果第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)的報(bào)告出現(xiàn)重大偏差，也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)的追責(zé)。

（作者單位：遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

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