農(nóng)村垃圾處理+PPP模式大有作為

農(nóng)村垃圾處理+PPP模式大有作為

■ 趙曄

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度的加快，農(nóng)村垃圾排量也在不斷加大。按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》安排，未來3年將以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，這對農(nóng)村垃圾處理提出了更高要求，也使得農(nóng)村垃圾處理問題成為關(guān)系鄉(xiāng)村振興、建立美麗中國的大事。政府和社會資本合作（PPP）模式既能夠解決農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)設(shè)施所面臨的資金瓶頸，又能夠提高運(yùn)營效率。相對于污水等其他公用事業(yè)，農(nóng)村垃圾處理雖然起步較晚，但近年來一直呈穩(wěn)步增長的態(tài)勢。《財政部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護(hù)部〈關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知〉》（財建〔2017〕455號）規(guī)定，新建的農(nóng)村垃圾處理項(xiàng)目要采取PPP運(yùn)作模式，前期由政府方或國企平臺公司推進(jìn)的項(xiàng)目也要轉(zhuǎn)化為PPP模式，這意味著PPP模式在農(nóng)村垃圾處理領(lǐng)域?qū)⒋笥凶鳛?。為促進(jìn)農(nóng)村垃圾處理PPP模式的良性發(fā)展，筆者認(rèn)為，應(yīng)注意以下幾方面問題。

采用綜合產(chǎn)業(yè)鏈打包的模式。對于社會資本而言，農(nóng)村垃圾中的部分資源可通過回收利用、焚燒發(fā)電等方式帶來收益，因此項(xiàng)目對社會資本具有較大吸引力。但農(nóng)村垃圾處理與城市垃圾處理的不同之處就在于其往往呈現(xiàn)出“小而散”的特點(diǎn)，難以形成規(guī)模效益，影響了社會資本進(jìn)入的積極性。為破解這一難題，可通過項(xiàng)目捆綁等方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的整合，形成復(fù)合項(xiàng)目包，增加項(xiàng)目總收益。但在這種綜合打包的過程中要防止兩種傾向，一種是把無關(guān)的項(xiàng)目強(qiáng)加進(jìn)來，增加社會資本實(shí)施的難度；另一種就是對PPP項(xiàng)目進(jìn)行過度分割，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈的上下環(huán)節(jié)被拆散，影響整體績效水平。

關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營。PPP模式作為提高公共部門綜合效率的管理模式，其本質(zhì)是通過發(fā)揮公私部門的比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)專長、專業(yè)技能和知識方面的共享，提升公共服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量、效率，因而如何選擇社會資本就顯得十分重要。在選擇社會資時，要綜合考慮企業(yè)信用、聲譽(yù)、運(yùn)營能力、融資能力、管理能力、應(yīng)對環(huán)境變化和意外能力等要素，優(yōu)先選擇具有足夠運(yùn)營能力的社會資本，從而有利于通過SPV（為實(shí)施PPP項(xiàng)目而設(shè)立的特殊項(xiàng)目公司）直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營，防止出現(xiàn)后期運(yùn)營業(yè)務(wù)外包或被委托的現(xiàn)象。另外，從政策的角度看，也應(yīng)高度重視PPP項(xiàng)目中SPV的稅收問題。目前，我國對PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的稅收政策散布于多個稅種的政策文件中，在一定程度上影響了PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

合理設(shè)計(jì)回報機(jī)制。PPP項(xiàng)目回報機(jī)制決定了社會投資者的回報方式及穩(wěn)定性，是PPP項(xiàng)目運(yùn)作成功的關(guān)鍵。PPP項(xiàng)目回報機(jī)制包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼等形式。從目前的農(nóng)村垃圾處理PPP項(xiàng)目的回報方式看，受項(xiàng)目本身經(jīng)濟(jì)收益低因素的影響，采用以政府付費(fèi)和補(bǔ)貼為主的方式。在使用者付費(fèi)和補(bǔ)助額度上，要充分考慮農(nóng)村垃圾收費(fèi)的計(jì)費(fèi)方式并進(jìn)行差異化的確定；在付費(fèi)機(jī)制上，要強(qiáng)化按效付費(fèi)的機(jī)制，通過績效付費(fèi)比例的提高來改變“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的局面。對政府而言，也要將財政補(bǔ)貼方式從由“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”轉(zhuǎn)變。

完善績效考核制度。通過績效考核，能夠?qū)PP項(xiàng)目進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督，保障項(xiàng)目目標(biāo)的完成。目前，農(nóng)村垃圾處理PPP項(xiàng)目績效考核存在條款不合理、落實(shí)不到位等問題，需進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目的績效考核制度。對于農(nóng)村垃圾處理PPP項(xiàng)目而言，在項(xiàng)目初期，要在合同中約定科學(xué)有效的績效考核制度；在指標(biāo)選定上，要依據(jù)回報機(jī)制設(shè)定不同指標(biāo)；在覆蓋范圍上，考核制度覆蓋建設(shè)期、運(yùn)營期、移交整個過程。政府方更要嚴(yán)格按照PPP合同約定進(jìn)行考核，并強(qiáng)化績效考核的力度。

（作者單位：遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

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