將社會資本“活水”引入醫(yī)療領(lǐng)域

將社會資本“活水”引入醫(yī)療領(lǐng)域

——江蘇省常州市醫(yī)療康復(fù)PPP項目分析

■ 本報記者 昝妍

通訊員 徐勇 薛峰 劉偉

江蘇省常州市首個采用政府和社會資本合作模式的醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項目——常州市鐘樓區(qū)新閘街道醫(yī)療康復(fù)PPP項目（以下簡稱PPP項目）日前完成了招投標(biāo)工作。該項目投資總額1.38億元，常州環(huán)瑞建設(shè)發(fā)展有限公司、江蘇武進(jìn)建工集團(tuán)有限公司、常州市規(guī)劃設(shè)計院聯(lián)合中標(biāo)，合作期為10年。項目建成后，總建筑面積2.5萬平方米，包括衛(wèi)生服務(wù)中心和康復(fù)中心，其中，衛(wèi)生服務(wù)中心可提供80張床位。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，部分地區(qū)的醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平與人民群眾日益增長的多樣化、多層次醫(yī)療保健服務(wù)需求不相匹配的矛盾逐漸顯現(xiàn)。自2013年以來，國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品、服務(wù)供給方面相繼出臺了一系列政府與社會資本合作（PPP）的有關(guān)政策。其中，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》明確提出“鼓勵社會資本參與醫(yī)療設(shè)施建設(shè)”。在此背景下，為減輕政府財政資金壓力，加強(qiáng)區(qū)域醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善醫(yī)療環(huán)境，常州市鐘樓區(qū)開辟一條將社會資本“活水”引入醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的新路徑。

以成熟的BOT模式為基礎(chǔ)

一般工程類項目的設(shè)計、投資、建設(shè)、融資、營運、維修及管理均屬于政府職能范疇。而醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目秉承“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”的原則，由社會資本方及其與政府出資方組成的項目公司（SPV）全面負(fù)責(zé)。醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目的政府職能主要體現(xiàn)在項目監(jiān)管上，通過建立和落實基于績效的考核機(jī)制，加強(qiáng)對社會資本方的監(jiān)管，切實保障公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量得以改善，達(dá)到物有所值的目標(biāo)。

項目采購人委托江蘇廣信工程咨詢有限公司負(fù)責(zé)項目“兩評一案”的編制、申請入江蘇省財政廳PPP項目庫及入庫后招標(biāo)采購全過程PPP咨詢。經(jīng)采購人、委托代理機(jī)構(gòu)、咨詢公司三方共同商討，明確了本項目的采購需求。即，通過引進(jìn)專業(yè)的社會資本方進(jìn)行該項目的建設(shè)與運營，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)中心承載力與現(xiàn)有街道人口相適應(yīng)，使本區(qū)域的公共衛(wèi)生服務(wù)功能得到切實加強(qiáng)。另外，通過引進(jìn)專業(yè)的社會資本方能夠?qū)Ρ緟^(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生服務(wù)進(jìn)行適度的延伸。例如，建立特色科室、提供醫(yī)養(yǎng)一體的助老服務(wù)等。

為確保該項目順利實施，常州市政府采購中心（以下簡稱采購中心）相關(guān)負(fù)責(zé)人接到項目委托后，第一時間與采購人溝通，對項目運營模式、合作年限、回報機(jī)制、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制等進(jìn)行了設(shè)定。

該項目采用“建設(shè)-運營-移交（BOT）”的PPP模式，由常州市鐘樓區(qū)人民政府發(fā)起，由社會資本方和政府出資方共同成立項目公司（SPV）負(fù)責(zé)完成該項目的投資、建設(shè)以及日常管理的養(yǎng)護(hù)和運營，以保證醫(yī)療服務(wù)功能能夠順利實現(xiàn)，經(jīng)營期滿后再無償移交給政府。依據(jù)《財政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》第二條第六款規(guī)定“政府和社會資本合作期限原則上不低于10年”的要求，且考慮到該項目體量不大，財政壓力較小，因此，該項目合作期被限定為10年，其中建設(shè)期3年，運營期7年。

鐘樓區(qū)政府委托新閘街道辦事處享有法律賦予的行政監(jiān)管的權(quán)利，同時，其作為PPP合同一方簽約主體享有相應(yīng)的契約監(jiān)管的權(quán)利。常州市鐘樓區(qū)新閘街道辦事處有權(quán)依據(jù)PPP合同（含各類附件）的約定，享有前期準(zhǔn)入、項目投融資、設(shè)計、建設(shè)、運營管理維護(hù)、中期評估、移交等全流程的履約監(jiān)管權(quán)利；社會資本全面負(fù)責(zé)項目的投資、融資、設(shè)計、建設(shè)、運營及維護(hù)等；風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制則遵循風(fēng)險共擔(dān)的原則，像融資、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)等風(fēng)險主要由項目公司承擔(dān)；政策、法律變更（鐘樓區(qū)政府范圍內(nèi)）等主要由政府承擔(dān)；不可抗力風(fēng)險等由政府和項目公司合理共擔(dān)。相比政府直接項目，項目建設(shè)和運營風(fēng)險得到轉(zhuǎn)移，政府的風(fēng)險分配得到優(yōu)化。

評分標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化至各個環(huán)節(jié)

醫(yī)療領(lǐng)域具有很強(qiáng)的特殊性、復(fù)雜性和專業(yè)性，醫(yī)療設(shè)備的優(yōu)劣直接影響著我國醫(yī)療的質(zhì)量和服務(wù)水平。為篩選出最符合要求的投標(biāo)單位，采購中心將評分辦法細(xì)化到項目各個環(huán)節(jié)。

該項目采用綜合評分法，從銀行授信、企業(yè)信譽(yù)、運營期投資收益率、工程預(yù)算下浮率、財務(wù)方案、法律方案、項目公司組建方案、工程管理方案、運營維護(hù)方案、移交方案10個方面進(jìn)行綜合考量打分?？偡种翟O(shè)定為100分，運營期投資收益率與工程預(yù)算下浮率兩項均為30分，財務(wù)方案為14分。評分標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定，以建設(shè)項目投資（竣工后按項目工程的竣工財務(wù)決算審計價）為基數(shù)進(jìn)行投資收益率報價，以供應(yīng)商最低的有效報價為評分基準(zhǔn)值；工程預(yù)算下浮率不低于5%，以供應(yīng)商承諾工程預(yù)算下浮率最高的有效報價為滿分。評審專家則根據(jù)日常管理、維護(hù)、經(jīng)營的成本分析、償債能力和盈利能力分析、項目融資方案、財務(wù)支持方案、總體商業(yè)風(fēng)險分析和控制等因素分別進(jìn)行打分。

為規(guī)范評審操作環(huán)節(jié)，采購中心組織了包括法律、財務(wù)、經(jīng)濟(jì)等方面的7位專家評委進(jìn)行符合性審查和綜合評審?！案鶕?jù)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》規(guī)定‘PPP項目評審專家中至少應(yīng)當(dāng)包含1名財務(wù)專家和1名法律專家’和財政部《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（87號令）規(guī)定‘采購預(yù)算金額在1000萬元以上的評標(biāo)委員會成員人數(shù)應(yīng)當(dāng)為7人以上單數(shù)’的要求，我們確定了該項目專家的專業(yè)和數(shù)量?！痹擁椖肯嚓P(guān)責(zé)任人向記者介紹，“而且，我們考慮到本項目招標(biāo)文件法律條款較多，社會資本投標(biāo)時需要有法律方案，評審過程中也需要法律專家的專業(yè)優(yōu)勢，因此，在評審專家里面設(shè)定了法律專家。另外，該項目合作期限比較長，對成本效益測算要求較高，社會資本投標(biāo)時需要編制詳細(xì)的財務(wù)方案，包括成本分析、償債能力分析、項目融資方案、財務(wù)支持方案、總體商業(yè)風(fēng)險分析和控制等，這些環(huán)節(jié)專業(yè)性較強(qiáng)，必須有專業(yè)的財務(wù)及經(jīng)濟(jì)專家進(jìn)行評審?！?/p>

社會資本運營責(zé)任更突顯

醫(yī)療衛(wèi)生類建設(shè)的項目施工及運營管理的專業(yè)化要求較高，更適合引入專業(yè)化的社會資本來負(fù)責(zé)設(shè)計、投資、融資、建設(shè)和運營維護(hù)。在“建設(shè)-運營-移交（BOT）”PPP模式下，社會資本方統(tǒng)籌考慮項目的設(shè)計方案、建設(shè)質(zhì)量和后續(xù)運營維護(hù)成本，在保障服務(wù)質(zhì)量的前提下切實降低項目全生命周期的成本，提高自身收益水平。建設(shè)和運營一體化管理，采用BOT模式能夠增強(qiáng)對社會資本的吸引力，提高社會資本方對該項目運作的積極性，強(qiáng)化社會資本在運營期的責(zé)任，建設(shè)質(zhì)量也將得到充分保障。

由于該項目的主體是公立醫(yī)院，對公立醫(yī)院的基礎(chǔ)設(shè)施投資是政府的責(zé)任，因而，政府仍負(fù)有提供公共衛(wèi)生服務(wù)的義務(wù)。項目合作期結(jié)束時，項目公司再將醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府方，政府依然可以發(fā)揮社會資本方的專業(yè)能力，社會資本方繼續(xù)進(jìn)行專業(yè)運營，確保項目持續(xù)發(fā)揮應(yīng)有的社會效益。

該模式對于增加政府公共衛(wèi)生服務(wù)供給有著重要意義，在政府沒有足夠的財政資金可以用作投資時，充分引入社會資本參與投資和建設(shè)，社會資本投資方因此將獲得合理的收益回報，但核心的醫(yī)療服務(wù)及資源依然由政府（醫(yī)院作為事業(yè)單位）運營。在這種模式下，普通就醫(yī)人群不僅不會增加財務(wù)負(fù)擔(dān)，而且還能充分享受高品質(zhì)的就醫(yī)環(huán)境。

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