政府采購合同官制度不等于評定分離

政府采購合同官制度不等于評定分離

——還權(quán)采購人的一點思考

■ 陳梁

日前，筆者在某業(yè)內(nèi)論壇上了解到這樣一種觀點，合同官制度不過就是評定分離制度，而且該制度只在國內(nèi)個別地方（如深圳）實行，其發(fā)揮的作用和效果并不明顯。由此斷論，合同官制度在國內(nèi)行不通。筆者認(rèn)為，這一看法值得商榷，在我國當(dāng)前推行 “還權(quán)采購人”及“權(quán)責(zé)對等”的政府采購改革工作大背景下，此類有關(guān)政府采購改革方向的問題，不弄清楚原委匆忙上馬、否定，對政采工作是不利的。

對此，筆者結(jié)合還權(quán)采購人的思考，對合同官制度作了如下分析：

一、合同官制度正確運(yùn)行的三項原則

將合同官制度等同于評定分離的觀點，從邏輯上講，其犯了以點蓋面的錯誤。事實上，合同官制度中確實有評定分離的做法，但評定分離絕不等同于合同官制度。以美國為例，其合同官制度是指，根據(jù)首席合同官（或相當(dāng)于首席合同官的機(jī)構(gòu)首長）的授權(quán)，任命特定政府雇員為合同官，并對其進(jìn)行培訓(xùn)和專業(yè)化考試。合同官在采購過程中作為政府的唯一代表，享有“簽字權(quán)”，負(fù)責(zé)訂立、管理與終止采購合同，做出相關(guān)決策，并對采購結(jié)果負(fù)責(zé)。[1]從該制度安排看，為保障政府采購權(quán)的正當(dāng)行使，該制度大體上遵循了權(quán)利設(shè)置運(yùn)行的三原則：

一是適合原則，即專業(yè)（適合）的人做專業(yè)（適合）的事。從定位上講，合同官是一個專業(yè)化、職業(yè)化的崗位，合同官在取得職業(yè)資格證書之前，必須取得職業(yè)水平證書，按照級別不同，由低到高分為一級、二級、三級，每個級別均有不同的教育背景要求。無論是哪個級別，都必須完成既定的知識儲備，要符合相應(yīng)的要求，并具有一定的工作經(jīng)驗才能向聯(lián)邦政府部門提出資格認(rèn)定申請，符合條件的才頒發(fā)本部門的職業(yè)資格證書，最后取得合同官資格。合同官取得職業(yè)資格證書以后，仍然要被強(qiáng)制性地參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)，并且必須要達(dá)到培訓(xùn)課時要求，否則將面臨嚴(yán)重的懲罰，如，被修改或吊銷職業(yè)資格證書，甚至是喪失合同官資格等。

二是權(quán)責(zé)對等，即采購項目的決定權(quán)及項目成功采購的傭金要同該項目今后的相關(guān)責(zé)任對等的制度安排。一方面采購業(yè)績的大小、好壞關(guān)系著合同官的晉升。另一方面，合同官擁有的簽字權(quán)是最后的決定權(quán)，其權(quán)利很大，但這也意味著今后該項目有關(guān)的責(zé)任，都要與合同官掛鉤，由其負(fù)責(zé)處理后續(xù)事項，接受社會監(jiān)督，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

三是便于操作，即正向激勵與反向追責(zé)明確而便于操作。首先，在制度設(shè)計上，政策制定、項目執(zhí)行與監(jiān)督救濟(jì)三方分離，相互獨立，使得三方相互依存，又相互制衡，便于發(fā)現(xiàn)問題，有利于各方依法盡責(zé)履職；其次，采購全過程信息公開，實現(xiàn)預(yù)算編制、公告發(fā)布、評審、簽訂合同、合同履行等全程信息公開，方便各方監(jiān)督，包括供應(yīng)商、社會公眾、使用人、輿論媒體、聯(lián)邦問責(zé)署等。

二、當(dāng)前還權(quán)采購人改革中存在的問題

當(dāng)前政府采購改革能否取得實效，關(guān)鍵就在于對上述三原則的認(rèn)識深度，以及運(yùn)用其發(fā)現(xiàn)、分析、解決問題的力度。比照分析來看，當(dāng)前的政府采購改革還有許多有待厘清的制度安排、觀點理念和具體做法，這大致可以分成三個方面：

（一）人崗匹配問題

即決定合同簽訂的采購權(quán)到底由誰去行使最合適?，F(xiàn)行的制度安排是以評審專家為主，采購人依據(jù)專家的推薦確認(rèn)結(jié)果。但是當(dāng)前改革的動向為“采購權(quán)還給采購人”，傾向于發(fā)揮采購人的主觀能動性。

但筆者以為，在專業(yè)化、職業(yè)化的采購制度建立前，采購人、評審專家、代理機(jī)構(gòu)都不適合承接這一權(quán)利，或者說都不具有行使采購權(quán)的能力。當(dāng)前，評審專家是以個人名義參與政府采購活動，更多的是側(cè)重提供技術(shù)咨詢，對項目實施具體情況、最新市場前沿行情、產(chǎn)品生產(chǎn)成本、供應(yīng)商策略等關(guān)鍵信息往往缺乏深入了解，且權(quán)利義務(wù)失衡；采購人本質(zhì)上也是代理人，只不過按照崗位安排，承擔(dān)此項工作，其實同樣是拿別人錢給別人買東西，由于缺乏崗位考試認(rèn)證、后續(xù)培訓(xùn)輪崗等因素，大多數(shù)采購人都是毫無采購行業(yè)從業(yè)經(jīng)歷的人員，且多數(shù)會在輪崗周期（3-5年不等）后被調(diào)離采購崗位，往往剛熟悉，就面臨換崗了；代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員，定位就是輔助人員，接受采購人的委托，職責(zé)就是認(rèn)真組織采購，收取代理費。

因此，無論是采購權(quán)給評審委員會，還是歸還給采購人，從實踐情況看，其實際效果都非常有限。筆者認(rèn)為，其實任何權(quán)利的正確行使，前提都是要潛力和能力兼具。但在當(dāng)前政府采購權(quán)行使主體的選擇上，卻同時存在選人偏差（潛力偏差）和能力偏差兩個問題。如何改變這一困局，筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下針對性舉措：

一是要選定最有合適潛力的權(quán)利行使主體。筆者曾在《關(guān)于做好當(dāng)前政府采購內(nèi)控工作若干基礎(chǔ)問題的探討》[2]一文中有過詳細(xì)闡述，即無論從國內(nèi)外實踐，還是理論分析來看，集中采購機(jī)構(gòu)是最適合行使集中采購權(quán)的主體，采購人是相對較適合行使分散采購權(quán)的主體。

二是培育其具有行使權(quán)利的合格能力。限于當(dāng)前的制度安排，可以考慮采取分步走的策略。短期舉措可以采取建立采購人從業(yè)培訓(xùn)、上崗考試、繼續(xù)教育的賦能體系，實現(xiàn)形式上可以通過協(xié)會或政府購買服務(wù)，交由專業(yè)化機(jī)構(gòu)提供。長遠(yuǎn)的解決方案，就是應(yīng)將建立起一整套具有中國特色的政府采購合同官制度，包含培訓(xùn)、考試、晉升等內(nèi)容，將政府采購提升為具有專業(yè)化、職業(yè)化資格認(rèn)證體系的行業(yè)。

總之，應(yīng)篩選出具有潛力的行使權(quán)利主體，并應(yīng)有機(jī)制確保其不斷完善提升能力，兩者缺一不可。

（二）權(quán)責(zé)設(shè)置及有效監(jiān)督追責(zé)問題

即如何督促權(quán)利人正確履職，并予以有效的考核追責(zé)。在當(dāng)前的制度設(shè)計中，以合同授予為核心的采購權(quán)體系相對較明確，但對不當(dāng)合同授予及履行的責(zé)任約定卻較模糊，甚至簡單粗糙，政府采購監(jiān)管部門的考核追責(zé)機(jī)構(gòu)力量較薄弱，也未建立對權(quán)利人履職的考核體系。同時，采購全過程的信息公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平有待進(jìn)一步提高。

三、對策建議

2018年4月10日，習(xí)近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會上，明確提出中國將“加快加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》進(jìn)程”。筆者以為，解決上述問題的契機(jī)已經(jīng)到來。隨著談判進(jìn)程的加快，國內(nèi)政府采購制度與國際接軌的進(jìn)程也必將加快跟進(jìn)，為配合做好此項工作，必須盡快形成既符合國際慣例，又適應(yīng)中國實際，權(quán)責(zé)對等的政府專業(yè)化、職業(yè)化采購從業(yè)人員制度或中國特色采購官制度。筆者認(rèn)為這是一條必由之路。為此，應(yīng)采取以下幾方面措施：

（一）在合同官制度建立之前，應(yīng)盡快建立對采購從業(yè)人員的準(zhǔn)入考試及職業(yè)能力評測制度。專業(yè)能力是合同官制度的基礎(chǔ)，也是政府采購有效運(yùn)行的基礎(chǔ)條件，離開了專業(yè)的采購從業(yè)人員隊伍，其他的工作根本無從談起。

（二）梳理、細(xì)化集中采購機(jī)構(gòu)、采購人等采購權(quán)行使主體的各項權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，編制規(guī)范執(zhí)業(yè)手冊。權(quán)責(zé)對等不是一句口號，必須將其落實到具體的采購操作環(huán)節(jié)，細(xì)化為可操作規(guī)則、制度、職業(yè)規(guī)范，并予以專業(yè)化、職業(yè)化的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，形成一支專業(yè)化的采購隊伍，才能真正將實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等落到實處。

（三）建立對采購權(quán)行使主體履職行為的考核評價體系，并與其職業(yè)晉升、經(jīng)濟(jì)收入掛鉤，促使其規(guī)范、盡職履責(zé)。由于政府采購是用別人的錢給別人買東西，因此，必須利用制度設(shè)計消除權(quán)利義務(wù)不對等的問題，通過正向激勵與反向懲罰相結(jié)合的激勵懲處機(jī)制，保障各采購權(quán)行使人正確履職。

（四）建立統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)的政府采購信息公開體系。運(yùn)用信息化手段，建設(shè)政府采購信息公開全國“一張網(wǎng)”，達(dá)到全國政府采購信息發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化目標(biāo)，消除信息不對稱，引入全社會監(jiān)督，促進(jìn)廉政建設(shè)。同時，建立政府信息公開考核評價機(jī)制，促進(jìn)各地盡快完成政府采購信息全過程標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化發(fā)布，為全社會、全方位、智能化政府采購監(jiān)督創(chuàng)造條件。

（五）改革財政部門政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置及力量配置，實現(xiàn)監(jiān)采分離、管采合一。按照目前制度安排，只要監(jiān)督、執(zhí)行職責(zé)還在政府部門，二者就很難做到真正的分離，因為二者有一個共同的上級管理者——政府。在這方面，可借鑒西方國家的做法，將監(jiān)管部門獨立設(shè)置。同時，在財政部設(shè)立政府采購政策管理辦公室，統(tǒng)一牽頭梳理、細(xì)化全國政府采購政策法規(guī)、規(guī)則制度。在省級、設(shè)區(qū)市政府設(shè)立政府采購局，負(fù)責(zé)政府采購業(yè)務(wù)執(zhí)行，以達(dá)到優(yōu)化人員配置，實現(xiàn)政府采購規(guī)模效益之目的。

參考文獻(xiàn):

[1] 《美國政采合同官制度利弊共存》，中國政府采購信息網(wǎng)，河北浩博律師事務(wù)所

[2]《中國政府采購》 ， 2016 (2) :41-44

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