代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員誠信建設(shè)路在何方？

【圓桌論壇】

代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員誠信建設(shè)路在何方？

主持人：

本報(bào)記者 高榮月

嘉賓：

江蘇省政府采購中心主任 薛子成

浙江省杭州市公共資源交易中心副主任 羅克非

上海國家會(huì)計(jì)學(xué)院政府采購與績效研究中心主任 章輝

海南菲迪克招標(biāo)咨詢公司總經(jīng)理 彭時(shí)明

主持人：大家好，歡迎大家參加今天的圓桌論壇。《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2018〕2號）對代理機(jī)構(gòu)提出了“擁有不少于5名熟悉政府采購法律法規(guī)、具備編制采購文件和組織采購活動(dòng)等相應(yīng)能力的專職從業(yè)人員”的要求，可見，代理機(jī)構(gòu)的誠信建設(shè)越來越受重視。前不久，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），這對我國政府采購代理機(jī)構(gòu)專職從業(yè)人員的誠信建設(shè)是否具有借鑒價(jià)值，引起了業(yè)內(nèi)人士的熱議和思考。今天我們來談一談專職從業(yè)人員隊(duì)伍如何強(qiáng)化誠信建設(shè)的問題。

◎加強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)專職從業(yè)人員誠信建設(shè)的難點(diǎn)是什么？

章輝：誠信既是道德層面的問題，也是法律層面的疑問。政府采購具有市場交易屬性，誠信在市場交易中屬于法律層面的問題。誠信不僅是政府采購市場體系建設(shè)的內(nèi)在要求，也是我國政府采購法所規(guī)定的公開透明原則、公平競爭原則和公正原則得以實(shí)現(xiàn)的保障。前些年，國家對代理機(jī)構(gòu)市場全面放開，財(cái)政部門的監(jiān)管由事前審批轉(zhuǎn)變到事中和事后監(jiān)管上來，監(jiān)督管理部門應(yīng)如何引導(dǎo)規(guī)范也成為隨之而來的難題。

主持人：誠信建設(shè)應(yīng)該是行業(yè)自律行為還是需要行政強(qiáng)制管理？需不需要像“黑名單”這樣的措施進(jìn)行約束？

彭時(shí)明：誠信建設(shè)不僅是一項(xiàng)行政行為，也是一項(xiàng)行業(yè)自律行為。誠信建設(shè)的效果主要看其所能達(dá)到的約束力，誠信建設(shè)需要行政法規(guī)作保障。而黑名單制度是市場機(jī)制的產(chǎn)物，是市場交易主體分散、獨(dú)立做出信用評判的結(jié)果，不應(yīng)把它當(dāng)成行政治理手段。行政機(jī)關(guān)的行政行為應(yīng)當(dāng)遵循法有授權(quán)、罰有法據(jù)的原則，行政是依法對違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰的管理，沒必要插手“黑名單”事宜，而且，行政手段插手“黑名單”也會(huì)有濫權(quán)或越權(quán)之嫌。

羅克非：目前法律對“黑名單”沒并沒有一個(gè)確切的解釋，究竟什么行為將被列為“黑名單”的范疇尚無法明確，這也為強(qiáng)化政府采購專職人員誠信建設(shè)增加了一些難度。

◎會(huì)計(jì)人員的誠信建設(shè)能否與代理機(jī)構(gòu)專職從業(yè)人員誠信建設(shè)相契合？

主持人：從《指導(dǎo)意見》提出的一系列監(jiān)管措施看，我們能否將這些措施借鑒到代理機(jī)構(gòu)專職從業(yè)人員的誠信建設(shè)上面？

章輝：我們看到《指導(dǎo)意見》提出充分發(fā)揮會(huì)計(jì)行業(yè)組織作用，建立嚴(yán)重失信會(huì)計(jì)人員“黑名單”制度，健全會(huì)計(jì)人員守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，這對我們政府采購代理機(jī)構(gòu)的建設(shè)將起到了一個(gè)很好的示范作用。

羅克非：可以借鑒《指導(dǎo)意見》，但是，我們需要明確當(dāng)前的會(huì)計(jì)行業(yè)制度比政府采購有更嚴(yán)格的監(jiān)管措施，政府采購在這方面是缺失的。

薛子成：我認(rèn)為，建立嚴(yán)重失信會(huì)計(jì)人員“黑名單”制度對加強(qiáng)會(huì)計(jì)誠信建設(shè)而言是個(gè)具體可行的措施，但該制度并不適用于政府采購代理機(jī)構(gòu)專職從業(yè)人員的誠信管理。這是因?yàn)?，代理機(jī)構(gòu)專職從業(yè)人員與會(huì)計(jì)人員的工作模式、工作職責(zé)劃分完全不同。會(huì)計(jì)人員在提供虛假財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、做假賬，隱匿或者故意銷毀會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告等與會(huì)計(jì)職務(wù)有關(guān)違法行為中是全程參與的，并且起著主導(dǎo)作用，理應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。而政府采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)生的違法違規(guī)等失信行為，主要是一種單位行為，是集體程序行為和意識的集合。《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》中明確要求“發(fā)揮內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間，相關(guān)業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)和崗位之間的相互監(jiān)督和制約作用”“合理設(shè)置崗位，明確崗位職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任主體”和“不相容崗位分離”，可見，在政府采購活動(dòng)出現(xiàn)的違法違規(guī)情形中，專職從業(yè)人員個(gè)體多數(shù)情況并不能發(fā)揮決定作用。

另外，代理機(jī)構(gòu)專職從業(yè)人員信用信息管理無法參照《指導(dǎo)意見》中“研究制定會(huì)計(jì)人員信用信息管理辦法，規(guī)范會(huì)計(jì)人員信用評價(jià)、信用信息采集、信用信息綜合利用、激勵(lì)懲戒措施等，探索建立會(huì)計(jì)人員信息糾錯(cuò)、信用修復(fù)、分級管理等制度，建立健全會(huì)計(jì)人員信用信息體系?！边@一規(guī)定的進(jìn)行，原因是專職從業(yè)人員信用信息主要來源于財(cái)政部門，是否借助行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方等力量完成信用信息采集工作，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門視工作量具體情況確定，況且，我國目前多數(shù)省市還未建立政府采購協(xié)會(huì)。

彭時(shí)明：我非常認(rèn)同薛主任的觀點(diǎn)，因?yàn)闀?huì)計(jì)和政府采購在有些方面有很多區(qū)別。會(huì)計(jì)行業(yè)的特征是個(gè)人執(zhí)業(yè)，個(gè)人承擔(dān)會(huì)計(jì)責(zé)任，且政府對會(huì)計(jì)行業(yè)實(shí)行過資格認(rèn)定，有直接管理的慣性。政府采購行業(yè)是機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)，從業(yè)人員無法獨(dú)立承擔(dān)行為責(zé)任。代理項(xiàng)目須團(tuán)體合作完成，很難從外部識別個(gè)人責(zé)任。而且，目前政府采購對從業(yè)人員個(gè)人沒有實(shí)行過資格認(rèn)定管理，也沒有管轄的慣性。

◎如何加強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)專職從業(yè)人員誠信建設(shè)？

主持人：如此看來，會(huì)計(jì)人員的誠信建設(shè)比政府采購代理機(jī)構(gòu)的誠信建設(shè)實(shí)施起來要容易得多，可代理機(jī)構(gòu)專職從業(yè)人員的誠信建設(shè)應(yīng)該從哪里著手？

薛子成：財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對代理機(jī)構(gòu)專職從業(yè)人員進(jìn)行守信激勵(lì)和失信懲戒。比如，可以將專職從業(yè)人員信用分?jǐn)?shù)與其允許辦理的政府采購項(xiàng)目規(guī)模聯(lián)系起來，信用分?jǐn)?shù)高的專職從業(yè)人員允許辦理預(yù)算金額高的采購項(xiàng)目，信用分?jǐn)?shù)低的專職從業(yè)人員禁止辦理限額以上的政府采購項(xiàng)目。其次，財(cái)政部門也可以對嚴(yán)重失信人員實(shí)行“一票否決制”。對嚴(yán)重失信人員，禁止其參加先進(jìn)工作者評選、禁止其在一定期限內(nèi)從事政府采購業(yè)務(wù)，支持代理機(jī)構(gòu)根據(jù)失信情況，對其進(jìn)行降職撤職或解聘。再次，代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的誠信教育應(yīng)該同時(shí)緊抓政府采購法律法規(guī)教育、職業(yè)道德教育和廉政教育。

羅克非：的確是這樣。目前，代理機(jī)構(gòu)專職教育培訓(xùn)缺位是很嚴(yán)重的問題，加強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)專職教育培訓(xùn)應(yīng)該成為當(dāng)前的重要任務(wù)?？v觀其他行業(yè)均需要一種資格認(rèn)定，像審計(jì)、律師、教師也都被要求是職業(yè)化的，如審計(jì)師的資格認(rèn)定、律師的司法考試、教師需考取的資格證等，但代理機(jī)構(gòu)專職人員卻沒有這樣的資格認(rèn)定。而代理機(jī)構(gòu)從事的工作一邊連著政府財(cái)政，一邊牽著市場，工作性質(zhì)非常重要，但其義務(wù)和追責(zé)卻是失衡的。據(jù)我所知，國內(nèi)大學(xué)幾乎沒有政府采購這門專業(yè)，這增加了“無證駕駛”的幾率，容易造成魚龍混雜的情況。只有整個(gè)行業(yè)人員隊(duì)伍的整體素質(zhì)提高了，才能牽動(dòng)著整個(gè)行業(yè)的自律意識，才能提高市場的自我凈化能力。

主持人：《指導(dǎo)意見》將給代理機(jī)構(gòu)的誠信建設(shè)能否帶來延展性思考？

章輝：盡管會(huì)計(jì)人員和政府采購代理機(jī)構(gòu)專職從業(yè)人員所處的管理體制不同，但是在誠信建設(shè)方面，《指導(dǎo)意見》卻給我們提供了一個(gè)很好的思路。比如，要明確誠信事項(xiàng)。從業(yè)者登記信息要真實(shí)有效、及時(shí)發(fā)布信息公告，不得散布虛假信息，不得有欺詐、串通、隱瞞等行為，不得偽造、變造、隱匿、銷毀需要依法保存的文件，不得規(guī)避法律法規(guī)，不得損害第三人的利益等。其次是努力消除信息屏障。將政府采購代理所有信息（涉密除外）的行為均置于“陽光”下，政府采購代理機(jī)構(gòu)提供的虛假信息、從業(yè)人員的失信行為才能無處遁形，失信者在政府采購市場中無立足之地。

除了加強(qiáng)內(nèi)部管理，外部監(jiān)督也要跟上來。監(jiān)督部門要定期實(shí)施誠信專項(xiàng)檢查，健全政府采購代理機(jī)構(gòu)的誠信檔案建設(shè)。目前，我國已實(shí)施了對代理機(jī)構(gòu)執(zhí)行政府采購法律法規(guī)及相關(guān)政策情況的專項(xiàng)檢查，可以將政府采購代理機(jī)構(gòu)的誠信建設(shè)情況一并納入檢查范圍，作為代理機(jī)構(gòu)執(zhí)行政府采購法律法規(guī)及相關(guān)政策情況的必要基礎(chǔ)。具體的誠信檢查方式，可以結(jié)合誠信事項(xiàng)，設(shè)置相關(guān)檢查指標(biāo)體系，通過指標(biāo)評分區(qū)分誠信建設(shè)情況。同時(shí)，也要加強(qiáng)檢查結(jié)果的應(yīng)用。對誠信建設(shè)好的代理機(jī)構(gòu)要有激勵(lì)機(jī)制，對誠信建設(shè)不好或失信的代理機(jī)構(gòu)要有制約或懲戒措施。

在監(jiān)督檢查過程中，主體責(zé)任還需要明確，政府采購代理機(jī)構(gòu)誠信建設(shè)的責(zé)任主體是代理機(jī)構(gòu)，而不是專職人員。在政府采購誠信建設(shè)的監(jiān)督檢查中，政府采購監(jiān)督管理部門實(shí)施誠信檢查時(shí)，檢查的對象是代理機(jī)構(gòu)，不是代理機(jī)構(gòu)的專職人員。換句話說，專職從業(yè)人員的失信行為，體現(xiàn)的是代理機(jī)構(gòu)的誠信責(zé)任。政府采購監(jiān)督管理部門也只是起到約束代理機(jī)構(gòu)的行為作用，而不需要介入代理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部制度管理內(nèi)。

彭時(shí)明：我們應(yīng)該從采購代理的行業(yè)特點(diǎn)及現(xiàn)狀出發(fā)，制定一套符合自身特點(diǎn)的管理措施。首先，從一些環(huán)節(jié)上去強(qiáng)化約束。比如，采購過程中的招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件、談判文件、詢價(jià)文件、詢問與質(zhì)疑的答復(fù)文件、答疑與變更文件、中標(biāo)通知書等具有法律效力的文件，一概要由負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的從業(yè)者個(gè)人簽署，由代理機(jī)構(gòu)附署（用章）后生效，以明確從業(yè)者個(gè)人的義務(wù)和責(zé)任，這樣就能把項(xiàng)目的責(zé)任具體到從業(yè)者個(gè)人，有利于在代理機(jī)構(gòu)和從業(yè)者個(gè)人之間形成相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系，出現(xiàn)任何問題，都有具體的責(zé)任可追。其次，財(cái)政部門需要對從業(yè)人員實(shí)行備案制度，比如，提出一些關(guān)鍵字段，像個(gè)人所學(xué)專業(yè)及學(xué)歷、從業(yè)年限、培訓(xùn)經(jīng)歷、有效質(zhì)疑及有效投訴記錄、采購標(biāo)的行業(yè)特長、跳槽記錄、其他個(gè)人信用記錄等，這樣就構(gòu)成了一個(gè)完整的、可被評價(jià)的個(gè)人從業(yè)信息。再次，個(gè)人信用信息可以交由個(gè)人維護(hù)或企業(yè)擔(dān)保，維護(hù)人對相關(guān)信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)。我認(rèn)為，從代理機(jī)構(gòu)本身的特點(diǎn)出發(fā)去制定相應(yīng)管理措施會(huì)比照抄其他行業(yè)的管理方法要更合理、更有效。

（文字/高榮月）

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