政策投入是政策功能效果發(fā)揮的基礎(chǔ)（上）

【聚焦政府采購(gòu)政策功能評(píng)價(jià) ⑦ 】

政策投入是政策功能效果發(fā)揮的基礎(chǔ)（上）

■ 章輝

我國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》于2003年正式頒布施行，對(duì)于我國(guó)政府采購(gòu)執(zhí)行的規(guī)范發(fā)展，發(fā)揮了重要的作用。但隨著我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的逐步推進(jìn)，對(duì)政府采購(gòu)如何既體現(xiàn)政府行為，又反映其市場(chǎng)屬性，均提出了更高的要求；另外，政府采購(gòu)無(wú)論從絕對(duì)規(guī)模還是相對(duì)規(guī)模（與財(cái)政支出或GDP的比較）都與立法之初有著較大差距，政府采購(gòu)的國(guó)內(nèi)外關(guān)注程度都顯著提高（如加入GPA出價(jià)清單的磋商），這些都在客觀上倒逼《政府采購(gòu)法》的“與時(shí)俱進(jìn)”。

一、拓展對(duì)政府采購(gòu)功能的界定

《政府采購(gòu)法》第一條規(guī)定，“為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，制定本法”；第九條規(guī)定，“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”；第十條規(guī)定，“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)”。而根據(jù)本研究報(bào)告關(guān)于政府采購(gòu)功能的分析，現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)功能界定顯然過(guò)于狹窄。為全面充分發(fā)揮政府采購(gòu)的功能，避免因?qū)φ少?gòu)功能認(rèn)知的局限而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，應(yīng)補(bǔ)充和完善其他社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，尤其是保護(hù)勞動(dòng)者、鼓勵(lì)就業(yè)，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，保護(hù)殘疾人等弱勢(shì)群體，關(guān)注其他社會(huì)公共利益。

此外，《政府采購(gòu)法》雖然規(guī)定了應(yīng)優(yōu)先采購(gòu)國(guó)貨，但卻一直未明確“國(guó)貨”的嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，從而使該項(xiàng)規(guī)定只能停留在法律層面，并不能形成對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的實(shí)際約束力。并且，“國(guó)貨”標(biāo)準(zhǔn)不確定，政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新、促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)的功能也會(huì)大打折扣。

二、明確政府采購(gòu)相關(guān)主體的法律地位

政府采購(gòu)相關(guān)主體法律地位的明確有利于廓清各自的權(quán)力與責(zé)任，避免相關(guān)主體法律地位模糊導(dǎo)致的權(quán)力濫用與責(zé)任規(guī)避，從而影響政府采購(gòu)政策功能的實(shí)現(xiàn)。

《政府采購(gòu)法》對(duì)相關(guān)主體的法律地位界定不清，這主要表現(xiàn)在：地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄的確定權(quán)界定不清。在《政府采購(gòu)法》第七條中僅說(shuō)明“屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目, 其集中采購(gòu)目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布”。顯然，該條款中的“其授權(quán)的機(jī)構(gòu)”存在著較大的彈性，并沒(méi)有明確哪些機(jī)構(gòu)可以經(jīng)授權(quán)而履行確定集中采購(gòu)目錄的職能。這也是導(dǎo)致目前各地政府確定集中采購(gòu)目錄的管理機(jī)構(gòu)混亂的根本原因?！墩少?gòu)法》中采購(gòu)人與集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系不明確。《政府采購(gòu)法》第十五條規(guī)定，“采購(gòu)人是指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織”?！墩少?gòu)法》第十六條規(guī)定，“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”，“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人，根據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜”。但在以后具體涉及采購(gòu)過(guò)程的條款中皆以采購(gòu)人的名義出現(xiàn)，包括組成談判小組、詢價(jià)小組以及最后確定供應(yīng)商等，那么能否理解為這里的采購(gòu)人包括集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)？從我國(guó)推行政府采購(gòu)、設(shè)立集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的初衷來(lái)看顯然不是。雖然集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是采購(gòu)人的代理機(jī)構(gòu)，但它與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)是有嚴(yán)格區(qū)別的。在集中采購(gòu)過(guò)程中, 采購(gòu)人的權(quán)利受到相當(dāng)程度上的限制。采購(gòu)人處于被代理人的地位，卻不能完全行使民事行為中被代理人的權(quán)利，只要作為代理人的集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)依照《政府采購(gòu)法》及相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的程序進(jìn)行采購(gòu)代理活動(dòng)，作為采購(gòu)人就不能對(duì)其做出限制。另一方面，政府集中采購(gòu)過(guò)程中，采購(gòu)人與集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)所處的角度不同。采購(gòu)人最關(guān)心的莫過(guò)于產(chǎn)品的質(zhì)量、服務(wù)情況, 而集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)除此之外, 更要注重采購(gòu)程序的規(guī)范性、科學(xué)性以及資金的使用效益, 要做到經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益兼顧。所以《政府采購(gòu)法》僅將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)定性為代理機(jī)構(gòu)是不全面的，容易讓人造成誤解。鑒于此，《政府采購(gòu)法》應(yīng)當(dāng)明確在法律關(guān)系上集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是代理人；在法律定位上， 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)作為法律強(qiáng)制性代理機(jī)構(gòu)與一般的中介機(jī)構(gòu)是有嚴(yán)格區(qū)別的。同時(shí), 應(yīng)當(dāng)明確采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。

三、完善《政府采購(gòu)法》關(guān)于供應(yīng)商市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的規(guī)定

在政府采購(gòu)中，能否讓供應(yīng)商在同一起點(diǎn)上開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，完全取決于供應(yīng)商市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。目前，《政府采購(gòu)法》中并未構(gòu)建完善的供應(yīng)商市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。其一，缺乏關(guān)于供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。為了提高政府采購(gòu)的效率，世界各國(guó)普遍建立了供應(yīng)商的資格認(rèn)證制度。但該項(xiàng)制度必須基于客觀的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，必須使感興趣的供應(yīng)商在其需要時(shí)能及時(shí)得到這些規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，并能保證持續(xù)使用。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第二十二條對(duì)供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定，但不夠完善?？偟恼f(shuō)來(lái)，過(guò)于原則化，操作性不強(qiáng)，這勢(shì)必給供應(yīng)商的資格認(rèn)定帶來(lái)困難。其二，缺少關(guān)于供應(yīng)商資格預(yù)審程序的規(guī)定。供應(yīng)商或承包商是否有能力履行采購(gòu)合同或其投標(biāo)是否真實(shí)，直接關(guān)系到采購(gòu)能否順利進(jìn)行和達(dá)到采購(gòu)目的。因此，對(duì)供應(yīng)商或承包商資格進(jìn)行審查是非常必要的。資格預(yù)審程序?qū)嶋H上是對(duì)所有投標(biāo)人的一次“粗篩”，目的是為了在采購(gòu)過(guò)程的早期剔除資格條件不適合履行合同的供應(yīng)商。我國(guó)雖然在《政府采購(gòu)法》中做出了規(guī)定，但規(guī)定的過(guò)于簡(jiǎn)單，只對(duì)資格預(yù)審的內(nèi)容做出了規(guī)定，沒(méi)有規(guī)定資格預(yù)審公告發(fā)布的時(shí)間、發(fā)布渠道、接受供應(yīng)商請(qǐng)求截止時(shí)間等內(nèi)容，以致實(shí)際操作性不強(qiáng)。其三，欠缺關(guān)于供應(yīng)商資格瑕疵的規(guī)定。供應(yīng)商是政府采購(gòu)活動(dòng)中重要的主體之一，其資格應(yīng)始終是合法有效的，容不得半點(diǎn)虛假，否則會(huì)造成政府采購(gòu)市場(chǎng)的混亂。因此，許多國(guó)家、地區(qū)以及國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織的《政府采購(gòu)法》中均對(duì)供應(yīng)商資格瑕疵做出了規(guī)定，如WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》中規(guī)定：采購(gòu)實(shí)體在任何時(shí)候發(fā)現(xiàn)某一供應(yīng)商或承包商所提交的其資格的資料為虛假資料，即應(yīng)取消供應(yīng)商或承包商的資格；采購(gòu)實(shí)體在任何時(shí)候發(fā)現(xiàn)某一供應(yīng)商或承包商所提交的其資格的資料在實(shí)質(zhì)性方面失實(shí)或不完整，即可取消供應(yīng)商或承包商的資格；對(duì)供應(yīng)商資格瑕疵如果采購(gòu)實(shí)體提出要求，供應(yīng)商或承包商未能迅速矯正弊端，可取消供應(yīng)商或承包商的資格。但我國(guó)在《政府采購(gòu)法》中未對(duì)供應(yīng)商資格瑕疵做出規(guī)定。

完善《政府采購(gòu)法》中供應(yīng)商的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，首先要完善供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)。供應(yīng)商資格認(rèn)證制度雖然能夠確保供應(yīng)的穩(wěn)定與信用，但由于供應(yīng)商設(shè)定資格的結(jié)果必將對(duì)貿(mào)易產(chǎn)生一定的限制作用，如不加以規(guī)范，政府采購(gòu)的原則和目標(biāo)將無(wú)從實(shí)現(xiàn)。其次，完善供應(yīng)商資格預(yù)審程序的規(guī)定。由于資格預(yù)審程序縮減了采購(gòu)實(shí)體須予評(píng)審和比較的投標(biāo)書(shū)、建議書(shū)和報(bào)盤(pán)的數(shù)目，從而減少了招標(biāo)人的管理、評(píng)標(biāo)以及其他方面的費(fèi)用，能吸引力量雄厚的供應(yīng)商或承包商前來(lái)投標(biāo)。同時(shí)通過(guò)資格預(yù)審，招標(biāo)人能夠了解潛在的投標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目的投標(biāo)興趣有多大，如果潛在投標(biāo)人的投標(biāo)興趣大大低于招標(biāo)人的“預(yù)期值”，那么招標(biāo)人可以檢查并修改招標(biāo)條款，以便吸引更多的招標(biāo)人，擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)。也因預(yù)先淘汰一部分對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目顯然不具備競(jìng)爭(zhēng)力的投標(biāo)人，可以使不合格的投標(biāo)人節(jié)約準(zhǔn)備投標(biāo)的費(fèi)用。因此，在《政府采購(gòu)法》中應(yīng)予以完善。具體而言，就是明確規(guī)定資格預(yù)審公告發(fā)布的時(shí)間、發(fā)布渠道、接受供應(yīng)商請(qǐng)求截止時(shí)間等內(nèi)容。最后，應(yīng)借鑒WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》中對(duì)供應(yīng)商資格瑕疵的規(guī)定，在我國(guó)《政府采購(gòu)法》中做出規(guī)定。

四、取消對(duì)投訴主體的限制并建立有效的司法救濟(jì)制度

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》，供應(yīng)商維權(quán)的主要方式有質(zhì)疑程序、投訴程序、行政復(fù)議程序，行政訴訟程序和民事訴訟程序等。依據(jù)規(guī)定，供應(yīng)商在提起維權(quán)投訴之前，必須首先向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，否則政府采購(gòu)管理部門(mén)就不受理投訴。即“質(zhì)疑前置程序”；質(zhì)疑之后不服，應(yīng)先向政府采購(gòu)管理部門(mén)投訴。只有對(duì)投訴處理結(jié)果不服，才可以通過(guò)行政復(fù)議或者提出行政訴訟。這種制度設(shè)計(jì)顯然有明顯的缺陷與不足，既限制了原告資格，又使法院無(wú)所適從，難以及時(shí)有效保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。關(guān)于投訴主體，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第五十一條、第五十二條的規(guī)定，一般不限于已中標(biāo)的成交供應(yīng)商，凡認(rèn)為政府采購(gòu)過(guò)程損害了自己合法權(quán)益的當(dāng)事人均擁有投訴的權(quán)利。但從事實(shí)狀態(tài)來(lái)看, 投訴主體必須是政府采購(gòu)過(guò)程中權(quán)益受到損害的當(dāng)事人。只有在政府采購(gòu)過(guò)程中存在既定的損害事實(shí)的當(dāng)事人，方可成為投訴主體，那些因?yàn)檎少?gòu)可能受到潛在利益損害的當(dāng)事人由于受到的是一個(gè)預(yù)期利益的損害，很難提供有效的證據(jù)來(lái)證明實(shí)質(zhì)損害的存在，這樣，就不可避免地被排斥在政府采購(gòu)行政訴訟原告之外。受案范圍限于投訴，必然排斥一部分權(quán)益受到潛在損害的當(dāng)事人成為原告，進(jìn)而難以平等保障有關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

五、調(diào)整《政府采購(gòu)法》的適用范圍

《政府采購(gòu)法》第二條從采購(gòu)主體、采購(gòu)資金、集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)標(biāo)的四個(gè)方面，確定了《政府采購(gòu)法》的適用范圍。凡是同時(shí)符合這些要素的采購(gòu)項(xiàng)目，都屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須依法開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》適用范圍各要素同時(shí)滿足的適用條件，尤其是采購(gòu)人和采購(gòu)資金的“交集”關(guān)系（采購(gòu)人必須是采購(gòu)資金主要來(lái)源于財(cái)政性資金的預(yù)算單位），客觀上已不適應(yīng)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)推進(jìn)的需要。如在現(xiàn)代政府提供公共產(chǎn)品改革中, 政府大量地利用私人部門(mén)融資的方法來(lái)完成一些傳統(tǒng)上由政府完成的活動(dòng)（如PPP項(xiàng)目）。就這些活動(dòng)的性質(zhì)而言，它們?nèi)匀痪哂泄残再|(zhì)。因此，我國(guó)在《政府采購(gòu)法》關(guān)于適用范圍的修訂中，可以將采購(gòu)人與采購(gòu)資金公共性這兩個(gè)要素，由“交集”關(guān)系調(diào)整為“并集”關(guān)系。

（作者單位：上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院政府采購(gòu)與績(jī)效管理研究中心）

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