政策產(chǎn)出是政策功能效果發(fā)揮的前提

【聚焦政府采購政策功能評價⑨】

政策產(chǎn)出是政策功能效果發(fā)揮的前提

■ 章輝

政策產(chǎn)出是政策投入和政策執(zhí)行的結(jié)果，而政策產(chǎn)出本身又成為政策效果的前提。根據(jù)2003-2015年我國政府采購政策功能效果評價的評分結(jié)果，政策產(chǎn)出部分應得分為27分，評價得分為22.2分，得分率為82.2%。說明我國政府采購政策產(chǎn)出整體較好，但與充分促進政府采購政策功能效果的目標相比，仍然存在差距。

政策產(chǎn)出通常表現(xiàn)為一定數(shù)量的產(chǎn)出規(guī)模（包括絕對規(guī)模和相對規(guī)模），結(jié)合政策產(chǎn)出類指標得分，政府采購規(guī)模產(chǎn)出得分率欠優(yōu)（度量政府采購規(guī)模的產(chǎn)出指標，“政府采購規(guī)模增長率”“政府采購支出占財政支出的比重”和“政府采購規(guī)模占GDP的比重”得分率均為80%）；政策導向產(chǎn)出中的“中小企業(yè)合同授予占政府采購規(guī)模的比重”“節(jié)能產(chǎn)品采購占政府采購規(guī)模的比重”和“環(huán)境標志產(chǎn)品采購占政府采購規(guī)模的比重”等三個指標得分率均為66.7%，說明在促進中小企業(yè)發(fā)展、節(jié)能與環(huán)保方面的政府采購政策導向產(chǎn)出有限。因此，從提升政府采購政策功能效果發(fā)揮的前提——政策產(chǎn)出考慮，就是要重點抓住政府采購規(guī)模擴大和政府采購政策導向產(chǎn)出提升兩個方面。

一、提高財政支出的政府采購份額

在2003-2015年間，我國政府采購規(guī)模由1659.4億元增加到21070.5億元，占財政支出的比重由6.73%上升到12%，占GDP的比重由1.22%上升到3.1%。應該說，我國政府采購規(guī)模顯著擴大，但與OECD國家相比，我國政府采購支出占財政支出和占GDP的比重都偏低。

擴大政府采購相對規(guī)模取決于財政支出中購買性支出有多少份額通過政府采購方式來實施。隨著我國公共財政體制建設的深化，以及政府職能轉(zhuǎn)變的推進，政府在公共產(chǎn)品與公共服務方面的支出份額會隨之不斷擴大，這就意味著政府采購服務的支出在政府采購中的占比會不斷提高。因此，未來擴大政府采購相對規(guī)模主要就是如何有效推進政府購買服務工作。

結(jié)合指標“政府采購范圍結(jié)構(gòu)的變動”的評價結(jié)果分析，明確政府購買服務適用《政府采購法》，并不意味著2003年頒布施行的《政府采購法》能適應新形勢下政府購買服務發(fā)展的需要。相反，健全包括《政府采購法》在內(nèi)的政府采購法規(guī)體系，完善政府購買服務的制度保障，對于推進政府購買服務工作意義重大。

一是要靈活選擇政府購買服務的采購方式。根據(jù)國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)[2013]96號）的要求，政府購買服務“應按照政府采購法的有關規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體”。值得一提的是，雖然我國《政府采購法》規(guī)定了以上5種采購方式，但同時也指出，“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”。那么，政府購買服務是不是也應首選公開招標的采購方式呢？

服務類采購對象不同于貨物和工程類采購對象。在進行貨物和工程類采購時，采購人可以對采購對象進行精確的描述，可以明確提出采購對象的質(zhì)量標準、規(guī)格和型號等要求，甚至貨物類還可以采用比照樣品的方式進行交付驗收。然而，在政府購買服務時，采購人很難事先詳細描述產(chǎn)品。因為服務類采購對象更多的不是一個明確的產(chǎn)品，很多的購買服務對象是一個過程，如養(yǎng)老服務等。如果在政府購買服務方式中也突出強調(diào)公開招標，勢必引起惡性競爭，最終導致服務質(zhì)量下降。因此，政府購買服務的方式選擇，應充分運用《政府采購法》第二十七條關于采購方式選擇的“例外”條款，即“因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準”。

對于政府購買服務的方式選擇，要破除首要考慮公開招標方式的思維慣性，并可以在今后修訂完善政府采購法時予以明確。那么，應該如何選擇政府購買服務的方式呢？具體選擇原則是：政府購買服務的方式選擇要結(jié)合購買對象的不同特征而靈活運用。對于供應商數(shù)量有限，不能保證充分競爭，且具有通用性的服務產(chǎn)品，宜采用邀請招標的方式采購；而對于那些性質(zhì)特殊或者技術(shù)復雜，不能確定具體要求或者詳細規(guī)格的服務類產(chǎn)品，如援助服務與專業(yè)性咨詢，就適宜采用競爭性談判的采購方式；對于專業(yè)要求性高、行業(yè)背景有嚴格界限的服務類產(chǎn)品，如政府決策咨詢服務等，就適宜采用單一來源采購的方式。

二是要結(jié)合政府購買服務的適應范圍進一步充實政府采購服務類品目。我國現(xiàn)行的政府采購品目分類目錄，將服務類品目分為24個二級分類，包括信息技術(shù)服務、租賃服務（不帶操作員）、維修和保養(yǎng)服務、會議和會展服務、商務服務，專業(yè)技術(shù)服務和醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務等等。不可否認，現(xiàn)行政府采購品目分類目錄中的服務類品目包含了部分“公眾服務”的內(nèi)容，但大多數(shù)“公眾服務”并沒有列入。毋容置疑，范圍有限的服務類品目分類，已成為擴大政府購買服務范圍的掣肘。

進一步充實服務類品目，就是要將更多的“公眾服務”逐步納入到政府采購品目分類目錄中去，成為指導政府購買服務的重要依據(jù)，為政府推進購買服務提供制度保障。同時，也向社會傳遞市場需求信號，引致各類服務產(chǎn)品市場的興起和發(fā)展。就“公眾服務”的類型來說，市政服務、社區(qū)服務、專業(yè)性咨詢與援助服務、公共文化服務、教育與培訓服務，醫(yī)療衛(wèi)生服務和殯葬服務等等，都應逐步納入政府采購品目分類目錄。

三是強化政府購買服務的履約管理。在政府購買服務的實踐中，采購人一般會要求供應商提供過去類似服務供給的經(jīng)歷證明、服務資質(zhì)證明以及團隊業(yè)務素質(zhì)證明等材料，要求供應商對未來提供的服務做出規(guī)劃、并有明確的分工和相關的保障措施，并據(jù)此作為政府購買服務合同授予的重要參考依據(jù)。顯然，無論是供應商過去的經(jīng)歷、現(xiàn)在的資質(zhì)和對未來服務產(chǎn)品的描述，都不能完全保障將要提供的服務產(chǎn)品能全部滿足采購人和服務對象的要求。因為今后的服務提供將要受市場波動、管理水平、人員變動、交付環(huán)境等較多不可預測因素的影響，每一種因素的影響都有可能在客觀上或主觀上使最終的服務產(chǎn)品供給偏離采購人和服務對象的既定要求。因此，對于政府購買服務，強化供應商的履約管理尤為關鍵。

對于政府購買服務的履約管理，可以從兩方面著手：一是構(gòu)建簽約供應商跟蹤評價指標體系。該體系的構(gòu)建，是要將服務類供應商從合同簽訂、服務提供到合同終止的全過程表現(xiàn)，通過各類指標量化并加總評分，從而實現(xiàn)對供應商在本次政府購買服務中表現(xiàn)優(yōu)劣的判斷。指標評分還將作為供應商參加后續(xù)政府購買服務評審的重要依據(jù)之一，還可以作為決定供應商是否繼續(xù)納入政府采購服務類供應商庫的重要依據(jù)。二是要完善政府購買服務的信息反饋制度。政府購買服務產(chǎn)品的提供大多不是一次性交付，而是一個服務過程。因此，及時發(fā)現(xiàn)服務提供中存在的問題和不足，并加以改進，能避免或減少政府購買服務管理工作的失誤、提高供應商的服務質(zhì)量，提升服務對象的滿意度。同時，長期累積的政府購買服務信息反饋資料，也能有效防范今后類似風險的發(fā)生，從而不斷改進政府購買服務的管理工作。

二、強化政府采購政策導向產(chǎn)出

政策導向產(chǎn)出反映政府采購政策功能中具有特定導向性功能政策的執(zhí)行結(jié)果，這種具有特定導向性的功能不可能通過政府采購流程規(guī)范和規(guī)模擴大而自動實現(xiàn)，因此，需要在政府采購表面政策的基礎上進一步強化。

在評價期間，我國政府采購政策導向主要體現(xiàn)在促進中小企業(yè)發(fā)展、鼓勵節(jié)能產(chǎn)品采購和協(xié)調(diào)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾。此處，僅以強化政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的政策導向產(chǎn)出為例予以討論。

結(jié)合評價結(jié)果的分析，以及各地利用政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的實踐，此處著重從政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的定位、著力點等兩個方面，討論如何強化政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的政策導向產(chǎn)出。

一是利用政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展不可“越位”。影響中小企業(yè)發(fā)展的因素包括宏觀經(jīng)濟環(huán)境、創(chuàng)業(yè)輔導、企業(yè)診斷、信息咨詢、市場營銷、投資融資、貸款擔保、產(chǎn)權(quán)交易、技術(shù)支持、人才引進、人員培訓、對外合作，展覽展銷和法律咨詢等眾多方面，涉及到財政、稅務、工商、金融、勞動與社會保障等眾多部門和部分社會中介機構(gòu)。因此，促進中小企業(yè)發(fā)展需要方方面面的共同努力，而不僅僅是通過財政部門的一己之力就能解決的?？疾飚斍案鞯乩谜少彺龠M中小企業(yè)發(fā)展所采取的措施，大體有以下幾個方面：為中小企業(yè)構(gòu)建融資平臺、幫助中小企業(yè)融資貸款；為中小企業(yè)設立快速辦理資金結(jié)算的綠色通道；降低中小企業(yè)參加政府采購的門檻；鼓勵中小企業(yè)組成聯(lián)合體參與政府采購；加大對中小企業(yè)參加政府采購活動政策宣傳等等。

當前各地的做法顯然是在力圖最大化發(fā)揮政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的功能，將制約中小企業(yè)發(fā)展的因素盡可能地通過政府采購來化解。殊不知，將促進中小企業(yè)發(fā)展的責任過多地讓政府采購來承擔，卻有可能導致政府采購功能“越位”，最后的結(jié)果可能是增加政府采購的風險，同時也事與愿違。

二是利用政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展應找準著力點。如何才能準確把握政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的著力點，避免政府采購在促進中小企業(yè)發(fā)展上的“越位”。這需要從政府采購的本質(zhì)屬性上尋找答案。

政府采購與私人（家庭）采購、企業(yè)或團體采購從本質(zhì)上說是一致的，都是一種購買行為，是采購主體基于某種目的，購買商品、服務或工程的交易行為。政府采購與私人或企業(yè)采購所使用的采購原理和技術(shù)基本上是一樣的，采購主體（或代理人）的責任和目標都是在適當?shù)臅r候、以適當?shù)膬r格、從適當?shù)膩碓床少彽竭m當質(zhì)量和數(shù)量的貨物、服務或工程。當然，政府采購與私人采購、企業(yè)或團體采購相比又有自身的特點，主要體現(xiàn)在采購資金的財政屬性。也正是這一點，決定了政府采購應滿足公共利益、采購目標的多重性（既有經(jīng)濟層面的考慮，也有政治與社會層面的考慮，節(jié)約財政資金只是眾多目標體系中的一個方面，而不是全部）和采購活動的公開性（滿足特殊目的的采購除外）。

從以上分析可以看出，政府采購只不過是一種特殊的購買活動，明晰了這一點，我們才能找準政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的著力點，就是通過購買中小企業(yè)的產(chǎn)品來促進其發(fā)展壯大，而與此相關或不相關的措施都是舍本逐末，也不可能發(fā)揮應有的作用，或者根本無法落實。

那么，如何來保證購買中小企業(yè)產(chǎn)品這一著力點在政府采購中得以落實？有兩種路徑可以實現(xiàn)。其一，在政府采購預算中，明確規(guī)定必須向中小企業(yè)采購一定的比例，在政府采購實施時，該部分政府采購大門只對中小企業(yè)開放。通過這種方式，一方面確保了利用政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的功能落到實處；另一方面也鼓勵了中小企業(yè)內(nèi)部的有效競爭，從而使優(yōu)勢中小企業(yè)在與同類企業(yè)的不斷競爭中發(fā)展壯大，也淘汰了發(fā)展前景不好的劣勢中小企業(yè)，促進了市場主體的發(fā)育與完善。其二，在政府采購評標時，對于有中小企業(yè)投標的項目，可以考慮采用綜合評標法，對于中小企業(yè)給予評標打分相應的權(quán)重，從而在滿足采購人正常需求的情況下，提高中小企業(yè)中標政府采購項目的可能性。

（作者單位：上海國家會計學院政府采購與績效管理研究中心）

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