從審計角度解讀《國有金融企業(yè)集中采購管理暫行規(guī)定》

從審計角度解讀《國有金融企業(yè)集中采購管理暫行規(guī)定》

■ 裴育

財政部2018年2月5日印發(fā)了《國有金融企業(yè)集中采購管理暫行規(guī)定》（財金〔2018〕9號，以下簡稱《規(guī)定》），自2018年3月1日起施行。《規(guī)定》旨在提高國有金融企業(yè)集中采購效率，規(guī)范國有金融企業(yè)集中采購行為，更好地落實“放管服”改革。本文試從審計角度進行一些解讀。

一、《規(guī)定》出臺的背景與主要亮點

（一）《規(guī)定》出臺的背景

《關于加強國有金融企業(yè)集中采購管理的若干規(guī)定》（財金〔2001〕209號）雖然發(fā)揮了積極作用，但隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和金融改革的不斷深化，國有金融企業(yè)集中采購面臨的現(xiàn)實情況與當年制度出臺時相比，已發(fā)生了較大變化，主要體現(xiàn)在：

（1）集中采購相關法律法規(guī)體系不斷完善。2000年和2003年《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》相繼出臺，此后有關部門圍繞規(guī)范招投標行為和政府采購等事宜，還出臺了一系列法規(guī)和規(guī)范性文件。

（2）國有金融企業(yè)體制改革穩(wěn)步推進，現(xiàn)代公司治理機制已基本建立。國有金融企業(yè)的管理水平逐步提升，經(jīng)營行為日益規(guī)范。

（3）隨著物價水平的上漲和企業(yè)需求的多元化，國有金融企業(yè)集中采購的規(guī)模和復雜程度也大幅增加。因此，有必要對原有規(guī)定進行修訂。

（二）《規(guī)定》的主要亮點

按照“簡政放權、框架指導、規(guī)范程序、加強督查”的原則，《規(guī)定》做了較大幅度調整，主要亮點如下：

（1）在明確集中采購原則和管理框架的基礎上，取消有關向主管財政部門報備、報告、審核等環(huán)節(jié)。

（2）明確國有金融企業(yè)應做好集中采購相關的組織、制度建設，并賦予企業(yè)自主決策的靈活性；其制度建設包括制定本企業(yè)集中采購目錄及限額標準、內部集中采購管理辦法，建立健全內部監(jiān)督管理制度等。

（3）在取消事前報備要求的基礎上，新增了集中采購的信息公開要求，同時明確了財政部門通過市場化手段和加強事后監(jiān)督檢查職責。

（4）明確集中采購方式原則上應優(yōu)先采用公開招標或邀請招標的方式，需要采用非招標方式的，應符合有關規(guī)定并事先履行內部管理程序。

二、金融系統(tǒng)集中采購制度構建的基本思路

金融系統(tǒng)在構建集中采購制度時，有四項基本制度需要盡快制訂。

1.企業(yè)內部集中采購管理辦法（參照國家有關法律法規(guī)和本規(guī)定），但至少應包括以下內容：

（1）明確公司集中采購范圍，以及不同采購方式的具體適用情形；

（2）實施集中采購的具體程序，包括編制采購計劃、采購項目立項、編制采購需求、實施采購、簽訂合同、采購驗收、資金結算、檔案管理等；

（3）明確集中采購活動的內部監(jiān)督檢查主體及職責；

（4）對違法違規(guī)和違反職業(yè)道德等人員和單位的處理處罰措施等。

2.公司集中采購目錄及限額標準（可參考省級以上人民政府定期發(fā)布的集中采購目錄及標準）；

3.公司集中采購內部監(jiān)督管理制度；

4.公司集中采購管理體制與運行機制。

三、金融系統(tǒng)集中采購內部審計監(jiān)督的著力點

《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》已經(jīng)審計署審計長會議審議通過，自2018年3月1日起施行。

所謂內部審計，是指對本單位及所屬單位財政財務收支、經(jīng)濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標的活動。國有企業(yè)應結合本單位實際情況，建立健全內部審計制度，明確內部審計工作的領導體制、職責權限、人員配備、經(jīng)費保障、審計結果運用和責任追究等。

國有企業(yè)內部審計機構或者履行內部審計職責的內設機構應當在企業(yè)黨組織、董事會（或者主要負責人）直接領導下開展內部審計工作，向其負責并報告工作。

國有企業(yè)應當按照有關規(guī)定建立總審計師制度。總審計師協(xié)助黨組織、董事會（或者主要負責人）管理內部審計工作。

《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》的正式出臺實施標志著新時代內部審計工作開啟了新征程，其進一步拓展了內部審計職責范圍，強化了內部審計的獨立性，加強了內部審計結果的運用,加強了審計機關對內部審計工作的業(yè)務指導和監(jiān)督。

（一）內審工作職責范圍（著力點）

內部審計機構或者履行內部審計職責的內設機構應當按照國家有關規(guī)定和本單位的要求，履行下列職責（《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》第12條）：

（1）對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計；

（2）對本單位及所屬單位發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施以及年度業(yè)務計劃執(zhí)行情況進行審計；

（3）對本單位及所屬單位財政財務收支進行審計；

（4）對本單位及所屬單位固定資產(chǎn)投資項目進行審計；

（5）對本單位及所屬單位的自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任的履行情況進行審計；

（6）對本單位及所屬單位的境外機構、境外資產(chǎn)和境外經(jīng)濟活動進行審計；

（7）對本單位及所屬單位經(jīng)濟管理和效益情況進行審計；

（8）對本單位及所屬單位內部控制及風險管理情況進行審計；

（9）對本單位內部管理的領導人員履行經(jīng)濟責任情況進行審計；

（10）協(xié)助本單位主要負責人督促落實審計發(fā)現(xiàn)問題的整改工作；

（11）對本單位所屬單位的內部審計工作進行指導、監(jiān)督和管理；

（12）國家有關規(guī)定和本單位要求辦理的其他事項。

（二）內部審計的職能定位

公司的內部審計過程貫穿在企業(yè)管理活動的始終，主要過程是咨詢活動、評價活動、檢查活動；每個活動相對應的職能分別是咨詢職能、評價職能和檢查職能。

內部審計的三大目的，即通過檢查職能來完成糾錯和防治公司舞弊行為發(fā)生的目的；通過評價職能和咨詢職能完成相關的內部控制和風險管理的評價，為企業(yè)提供建議等咨詢服務，并通過尋找其中的缺陷來提高企業(yè)效率和增加企業(yè)價值。

（三）審計在企業(yè)集中采購中的著力點

（1）集中采購預算編制的科學性與合理性；

（2）集中采購執(zhí)行進度與效率；

（3）集中采購程序與采購方式的科學性與合理性；

（4）集中采購結果的真實性與有效性（包括績效評價）；

（5）集中采購風險控制與制度建設情況。

（四）集中采購審計的主要環(huán)節(jié)

1.物資采購前期審計

從制定年度審計計劃開始到具體實施物資采購審計程序之前對各項審計工作做出的安排：

（1）編制年度審計計劃，確定審計對象；

（2）獲取與研究相關資料，制定項目審計計劃和審計方案；

（3）審查、評價內部控制。物資采購內部控制包括控制環(huán)境、風險管理、控制活動、信息與溝通以及監(jiān)督五個要素。

2.物資采購過程審計

根據(jù)采購內部控制評審結果，確定采購計劃、價格、合同、執(zhí)行等方面的測試范圍、重點和方法，以收集審計證據(jù)。

（1）采購計劃審計：對采購計劃中所列物資價格、數(shù)量、質量、采購方式和供貨商選擇等的真實性、合理性和有效性等進行的審計（審計內容主要包括：采購計劃編制依據(jù)的可靠性；采購計劃審批程序的合規(guī)性；采購計劃所列價格的合理性；采購計劃所列物資數(shù)量的合理性；采購方式選擇的合理性；供貨商選擇的合理性）；

（2）采購申報價格審計：對采購價格申報內容的完整性、價格標準確定的合理性和申報程序的規(guī)范性等方面所進行的審計；

（3）采購合同審計：對采購合同的合法性、完整性和有效性等所進行的審計；

（4）物資采購計劃執(zhí)行情況審計：指在采購物資運達組織后，對物資驗收、入庫、計量，價格和貨款支付等業(yè)務執(zhí)行的適當性、合法性和有效性等所進行的審查和評價。審計內容主要包括：采購方式、質量控制、計量、價格、倉儲保管等執(zhí)行情況審計，采購票據(jù)和采購負債確認及付款執(zhí)行情況審計。

3.物資采購后續(xù)審計

內部審計人員在提交了物資采購審計報告后，針對報告中所涉及的審計發(fā)現(xiàn)和審計建議所進行的跟蹤審計，目的是確定被審計單位對于審計報告中所揭示的問題和偏差的糾正和改進情況以及產(chǎn)生的實際效果。

應關注的風險領域，包括物資超儲積壓或儲備不足風險、物資使用質量低劣風險、物資價格失控風險、資信低的供貨商定點供貨風險和審計建議無效風險等。

四、基于信息化管理平臺的采購管理內部控制

為了順利實現(xiàn)采購管理目標，企業(yè)應明確采購管理各環(huán)節(jié)的內部控制關鍵點，做好信息系統(tǒng)基礎設置工作。

（一）計劃和申購環(huán)節(jié)的內部控制實現(xiàn)

1.計劃和申購環(huán)節(jié)的主要風險

采購計劃和申購是采購管理流程的起點，該環(huán)節(jié)的主要風險有：采購計劃編制不合理；不參考業(yè)務需求預測，隨意編制采購計劃；申購未經(jīng)審批或越權審批。以上風險不僅會導致企業(yè)采購物資過量，提高庫存成本，還會影響企業(yè)正常運營。

2.計劃和申購環(huán)節(jié)的內部控制關鍵點

（1）建立每月一次的供需平衡會制度，平衡采購、銷售、運營、庫存物資，控制企業(yè)存貨成本。按照倉庫庫存情況制定當月產(chǎn)品銷售計劃、運營計劃，產(chǎn)品調撥計劃，結合當月運營計劃進行各類用品需求類別和需求量分析，進行各類用品庫存平衡，確定當月采購數(shù)量類別和數(shù)量、金融企業(yè)內調撥類別和數(shù)量。

（2）執(zhí)行企業(yè)全面預算管理。企業(yè)每年9月經(jīng)董事會確定戰(zhàn)略規(guī)劃目標，下達給各分支機構，各分支機構根據(jù)自身情況制定運營、采購、成本控制、人力資源成本等預算，公司財務綜合統(tǒng)計上報董事會通過，12月底下達各分支機構下一年的銷售、運營、采購等預算。計劃員嚴格執(zhí)行預算管理，申購單的申購內容和數(shù)量由預算管理系統(tǒng)自動生成，信息系統(tǒng)設置時控制計劃員修改權。

（二）合同管理的內部控制實現(xiàn)

1.合同管理的主要風險

合同管理是采購管理中的重要內容，該環(huán)節(jié)主要是與供應商簽訂具有法律約束力的協(xié)議，包括供應商的選擇、采購方式及采購價格的確認等內容，主要風險有：采購員營私舞弊，供應商選擇不當，大額采購未執(zhí)行招投標制度；采購價格不合理，采購物資質次價高，采購員私拿回扣；未經(jīng)授權對外訂立采購合同，合同內容有重大疏忽和欺詐，導致企業(yè)合法權益受侵害，合同不能如期履約等。

2.合同管理的內部控制關鍵點

（1）優(yōu)質優(yōu)價標準的確立。審計、財務等部門負責合同管理基礎設置中優(yōu)質優(yōu)價標準方案的確立與維護，采購合同草稿、電子發(fā)票錄入等均需參考優(yōu)質優(yōu)價方案，防止采購價格過高，控制采購成本。

（2）建立合同審批制度。按采購物資和單價變動幅度分設審批流。分別按A類主要物資、采購單價在計劃單價基礎上變動超過5%和其他等三種情況設置不同的審批流程，可以有效控制不同情況物資采購的風險。

（3）建立大宗物資招投標制度。企業(yè)招投標小組組織大宗物資的招投標管理，邀請質量合格的供應商參與投標活動，最后與中標供應商簽訂初步供貨合同。

（4）供應商檔案資料和信用評級體系的確定。采購部負責維護信息系統(tǒng)內部供應商檔案，并定期根據(jù)歷史資料和社會評價，確定供應商信用體系。

（三）物資驗收入庫環(huán)節(jié)的內部控制實現(xiàn)

1.物資入庫環(huán)節(jié)的主要風險

采購物資入庫前要接受質檢部門的驗收，保證物資質量符合合同規(guī)定，滿足銷售和運營要求，該環(huán)節(jié)的主要風險有：質檢部門對驗收物資標準不明確，導致不合格產(chǎn)品流入企業(yè)；入庫單產(chǎn)品數(shù)量、規(guī)格和實際入庫情況不符，對物資的管理失控。

2.物資入庫的內部控制關鍵點

（1）庫管員比對到貨單記錄，現(xiàn)場盤點入庫物資。根據(jù)信息系統(tǒng)自動傳遞的到貨單確認采購物資實際數(shù)量、規(guī)格型號、批號及入庫物資的外觀后入庫，檢驗不合格的物資做退貨單處理，采購員辦理相關退貨手續(xù)，檢驗合格的物資進行質量報檢，確保合格物資入庫，入庫物資賬實相符。

（2）質檢部門抽檢樣品質量，得出樣品檢質量信息結果。質檢員收到報檢信息，進行質量取樣送檢，維護質檢單，檢驗員錄入質量分析結果，質檢負責人進行最終判定，嚴格控制產(chǎn)品質量，防范不合格的產(chǎn)品入庫。

（四）發(fā)票管理的內部控制實現(xiàn)

1.發(fā)票管理的主要風險

采購發(fā)票包括采購專用發(fā)票和采購普通發(fā)票。一般情況下，采購員應盡快督促供應商開具采購發(fā)票。該環(huán)節(jié)的主要風險有：收到供應商開具的假發(fā)票，發(fā)票的稅額計算有誤，采購發(fā)票傳遞過程中丟失。

2.發(fā)票管理的內部控制關鍵點

（1）實施采購發(fā)票的全程監(jiān)控。采購員在初步檢查采購發(fā)票的真實性、合法性和有效性后，接收采購發(fā)票，及時傳遞給會計人員，會計人員進行發(fā)票真實、合法、有效性檢查后，在信息系統(tǒng)中錄入電子采購發(fā)票，并比對審核采購發(fā)票。

（2）實施采購結算管理。通過采購發(fā)票和入庫單結算管理，不僅可比對優(yōu)質優(yōu)價標準控制采購發(fā)票與采購合同的一致，還可以詳細了解采購物資是否按時、按質、按量發(fā)貨、入庫，采購物資是否符合銷售和運營要求。

（五）應付款管理的內部控制實現(xiàn)

1.應付款管理的主要風險

應付款是在采購過程中產(chǎn)生的結算資金。企業(yè)對采購預算、合同、相關原始憑證、審批程序等內容檢查無誤后，按照采購合同的規(guī)定應向供應商辦理貨款支付。該活動的主要風險有：付款審核檢查不完整，付款方式不合適，付款金額控制不嚴，導致企業(yè)資金和信用受損。

2.應付款管理的內部控制關鍵點

（1）嚴格采購過程的控制和跟蹤管理。一旦發(fā)現(xiàn)異常，立刻中斷向供應商付款，避免企業(yè)資金受損，及時調整信息系統(tǒng)中供應商檔案中的信用。

（2）科學選擇采購的付款方式。根據(jù)國家支付結算規(guī)定和企業(yè)資金情況選擇付款方式，防范資金風險，同時嚴格遵守合同規(guī)定，避免法律糾紛，相關采購支付一律通過銀行轉賬。

（3）加強預付賬款和定金的管理。大額、長期預付款和定金應進行追蹤核查，對款項的合理性和回收風險進行評估，發(fā)現(xiàn)問題及時采取措施。

（作者單位：南京審計大學）

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