價(jià)格因素的“進(jìn)”與“退”

【政采價(jià)格漫談】

編者按：近日，財(cái)政部在答復(fù)全國(guó)人大代表建議時(shí)表示，擬調(diào)整低價(jià)優(yōu)先的交易規(guī)則，研究取消最低價(jià)中標(biāo)的規(guī)定，取消綜合評(píng)分法中的價(jià)格權(quán)重，同時(shí)結(jié)合多項(xiàng)舉措，著力解決政府采購(gòu)活動(dòng)中存在的低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)問題。此消息一出，立刻引起業(yè)界的廣泛議論。對(duì)此，本報(bào)特推出“政采價(jià)格漫談”系列報(bào)道，以窺見我國(guó)政府采購(gòu)價(jià)格的“過往”與“將來”，“功績(jī)”和“桎梏”。

價(jià)格因素的“進(jìn)”與“退”

■ 本報(bào)記者 楊文君

其實(shí)，自我國(guó)政府采購(gòu)制度“誕生”以來，價(jià)格一直處于議論的“風(fēng)口浪尖”。此次財(cái)政部擬取消最低價(jià)中標(biāo)規(guī)則和綜合評(píng)分法中價(jià)格權(quán)重的決定，同樣引發(fā)了我們的深思。價(jià)格因素緣何一度“不負(fù)眾望”？如今又為何要將其“取締”？怎樣才是解決低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)的“良策”？為此，本報(bào)采訪了政府采購(gòu)的各方當(dāng)事人，來“一見分曉”。

價(jià)格也曾是政府采購(gòu)的“頂梁柱”

如果把政府采購(gòu)所有的評(píng)審元素比喻成建造一座房子的原材料，那價(jià)格無疑是房屋架構(gòu)中的“頂梁柱”。在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）即將迎來“成人禮”的今天，回看來時(shí)路，價(jià)格的確扮演著重要的角色。

《政府采購(gòu)法》自2003年頒布實(shí)施以來，以反腐倡廉為初衷將“符合要求且報(bào)價(jià)最低”的原則納入到確定供應(yīng)商的環(huán)節(jié)中；《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第三十四條規(guī)定了最低評(píng)標(biāo)價(jià)法；《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第五十五條也分別確定了貨物和服務(wù)項(xiàng)目在評(píng)審時(shí)的價(jià)格權(quán)重……可見，價(jià)格因素是我國(guó)政府采購(gòu)“改革-成長(zhǎng)”中堅(jiān)強(qiáng)的“支柱”。

上海市政府采購(gòu)中心副主任徐舟告訴記者，價(jià)格是一個(gè)既直觀又客觀的指標(biāo)，是衡量一項(xiàng)采購(gòu)是否公平公正的重要‘標(biāo)尺’。它既讓公眾看得見，又對(duì)相關(guān)方是一種剛性約束。我國(guó)的政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)之所以很看重價(jià)格因素，一方面是借鑒國(guó)際慣例，如聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》、世界銀行《采購(gòu)指南》等都將最低評(píng)標(biāo)價(jià)法作為主流的評(píng)標(biāo)辦法；另一方面是基于立法之初特殊的歷史背景，當(dāng)時(shí)我國(guó)政府采購(gòu)和建設(shè)工程承發(fā)包領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象比較嚴(yán)重，“吃回扣” “高價(jià)采購(gòu)”“豪華采購(gòu)”等字眼頻頻出現(xiàn)在人們的視野當(dāng)中，這也正是我國(guó)《政府采購(gòu)法》開宗明義地將“促進(jìn)廉政建設(shè)”作為立法目標(biāo)的一個(gè)重要原因。為了解決這些突出問題，所以設(shè)置了最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，一來可以約束采購(gòu)權(quán)的行使，防止“權(quán)力任性”，二來可以鼓勵(lì)供應(yīng)商公平競(jìng)爭(zhēng)，給廣大供應(yīng)商一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。而對(duì)于綜合評(píng)分法里的價(jià)格權(quán)重問題，則是考慮到有些項(xiàng)目比較復(fù)雜，只看價(jià)格因素顯然不合適，但又基于前述原因，所以還是對(duì)價(jià)格因素設(shè)置了權(quán)重要求。

價(jià)格因素為何要“退居幕后”

峰回路轉(zhuǎn)，時(shí)至今日。為什么有許多人提出要取消最低評(píng)標(biāo)價(jià)法、去除綜合評(píng)分法里的價(jià)格權(quán)重以期調(diào)整低價(jià)優(yōu)先的交易規(guī)則？

騰訊云曾被曝出以1分錢中標(biāo)預(yù)算為495萬元的信息中心政務(wù)外網(wǎng)云服務(wù)項(xiàng)目，該事件隨后引發(fā)爭(zhēng)議；某供應(yīng)商低價(jià)中標(biāo)后打印機(jī)賣300元，硒鼓賣500元；全國(guó)政協(xié)委員李海濱曾在2014年的兩會(huì)發(fā)言中建議，裝備制造業(yè)在采購(gòu)中要加強(qiáng)反低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)；2017年的兩會(huì)建議提案中有多份涉及政府采購(gòu)低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)問題……如今，低價(jià)惡意競(jìng)爭(zhēng)的事件頻繁出現(xiàn)在政府采購(gòu)領(lǐng)域內(nèi)，許多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，一場(chǎng)針對(duì)此類現(xiàn)象的價(jià)格變革有必要展開。

對(duì)此，天津外國(guó)語大學(xué)涉外法政學(xué)院副院長(zhǎng)焦洪寶表示，這次之所以考慮取消最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，是因?yàn)橛胁糠止?yīng)商認(rèn)為，最低評(píng)標(biāo)價(jià)法容易被惡意低價(jià)競(jìng)標(biāo)者不當(dāng)利用，從而使規(guī)范經(jīng)營(yíng)、綜合性價(jià)比高的企業(yè)被頻頻排擠。目前87號(hào)令明確要求對(duì)技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法進(jìn)行評(píng)標(biāo)，同時(shí)對(duì)適用綜合評(píng)分法評(píng)標(biāo)也要求了價(jià)格分值占總分值的比例。價(jià)格因素占比的固定規(guī)定，在很多采購(gòu)項(xiàng)目中致使供應(yīng)商無法利用價(jià)格以外的技術(shù)等優(yōu)勢(shì)突破價(jià)格劣勢(shì)，也使采購(gòu)人很難設(shè)計(jì)出能夠不以價(jià)格為決定性因素的采購(gòu)評(píng)審方法。

“所言極是。”中國(guó)人民大學(xué)憲法與行政法專業(yè)博士李樣舉認(rèn)為，目前低價(jià)優(yōu)先的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則在采購(gòu)活動(dòng)中逐漸暴露出了許多問題，最典型的就是出現(xiàn)的所謂“零元投標(biāo)”現(xiàn)象，這其中供應(yīng)商動(dòng)機(jī)不一，比如，有些出于戰(zhàn)略需要，為獲得市場(chǎng)準(zhǔn)入而痛下血本。有些則是在其他方面有盈利手段，導(dǎo)致所謂的“羊毛出在豬身上”的現(xiàn)象。有的供應(yīng)商則是項(xiàng)目本身確實(shí)虧本，一旦獲得項(xiàng)目，則可以獲得其他競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而盈利。還有些則是“曲線救國(guó)”，通過低價(jià)中標(biāo)，進(jìn)而采取隱性捆綁服務(wù)盈利等。更有嚴(yán)重者是惡意競(jìng)爭(zhēng)，通過低價(jià)先占領(lǐng)市場(chǎng)份額、排擠掉競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手等獲得壟斷優(yōu)勢(shì)后再獲取高額利潤(rùn)。在這樣的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，無論是調(diào)整低價(jià)優(yōu)先的交易規(guī)則，還是取消綜合評(píng)分法中的價(jià)格權(quán)重，都是應(yīng)納入計(jì)劃之中的。

“英雄所見略同?！毙氯A通訊社辦公廳政府采購(gòu)處臧鵬表示，政府采購(gòu)是將需求前置，即在采購(gòu)?fù)ㄟ^“采購(gòu)文件”（即要約邀請(qǐng)）把交易規(guī)則和需求書面描述出來，而且為了防范腐敗風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)充分競(jìng)爭(zhēng)，政策上不允許采購(gòu)人指定特定的比價(jià)對(duì)象。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，每年承擔(dān)大量預(yù)算執(zhí)行任務(wù)的采購(gòu)人往往是力不從心。隨著中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府采購(gòu)對(duì)象的個(gè)性化和差異化越來越明顯。在這種形勢(shì)下，僅僅將價(jià)格作為唯一的競(jìng)爭(zhēng)因素顯然不合時(shí)宜，因此建議修改最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。

此外，深圳市公共資源交易工作委員會(huì)辦公室的汪泳指出：“事實(shí)上，對(duì)于有些項(xiàng)目，價(jià)格確實(shí)不是很重要的因素?！彼蛴浾呓榻B了一些特殊情況，科研、服務(wù)、設(shè)計(jì)、規(guī)劃或者是學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐等項(xiàng)目，看價(jià)格是不足以衡量其優(yōu)劣的，這個(gè)時(shí)候主要關(guān)注的就是質(zhì)量。而且，87號(hào)令也作出了相關(guān)規(guī)定：“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法?！保@就說明政府采購(gòu)在做出制度安排時(shí)，就已經(jīng)考慮了這些特殊情況。可見，對(duì)于“非一般”的項(xiàng)目，采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法或是特意關(guān)注價(jià)格就顯得不合適了。

“動(dòng)真槍”后如何與采購(gòu)實(shí)踐“適配”

“牽一發(fā)而動(dòng)全身?！笔聦?shí)上，對(duì)于這項(xiàng)擬采取的改革措施，業(yè)內(nèi)人士也都或多或少表示了擔(dān)心。如，供應(yīng)商以后都把投標(biāo)價(jià)格抬到和預(yù)算價(jià)格一致怎么辦？如何防止采購(gòu)人不顧價(jià)格而收受賄賂？為了促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展而進(jìn)行的價(jià)格扣除份額如何評(píng)判……可見，改革舉措要想同采購(gòu)實(shí)踐逐步“適配”，還有很多坎兒要邁，還有很多關(guān)卡要過。

新華通訊社辦公廳政府采購(gòu)處李剛指出，沒有了價(jià)格這項(xiàng)客觀評(píng)審因素，將使其他評(píng)審因素更為復(fù)雜難測(cè)，增加了評(píng)審的難度和風(fēng)險(xiǎn)。政府采購(gòu)貨物與服務(wù)所依據(jù)的技術(shù)需求標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)供應(yīng)商的資格要求比較寬泛，市場(chǎng)上的行業(yè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)也并不十分完善到位，使得評(píng)審專家所能依據(jù)的證明材料、檢測(cè)報(bào)告等驗(yàn)證手段有限，所以才產(chǎn)生了惡意競(jìng)爭(zhēng)。目前政府采購(gòu)評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管還比較薄弱，基本是事后監(jiān)管，87號(hào)令還排除了紀(jì)檢監(jiān)督，評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)本已增大，再取消或降低主觀的價(jià)格評(píng)審因素，評(píng)審會(huì)越來越集中在技術(shù)需求標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，然而發(fā)散式的招標(biāo)文件和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)特別是合同條款，會(huì)影響公平的競(jìng)爭(zhēng)和引起相關(guān)質(zhì)疑投訴，降低采購(gòu)效率。因此建議，行政監(jiān)管部門要盡快制定標(biāo)準(zhǔn)的招標(biāo)文件和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。

此外，貴州衛(wèi)虹招標(biāo)有限公司相關(guān)負(fù)責(zé)人李瑩結(jié)合多年的一線采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)告訴記者：“強(qiáng)化驗(yàn)收和監(jiān)督也是必不可少的環(huán)節(jié)。在合同履約驗(yàn)收中，制定政府采購(gòu)產(chǎn)品驗(yàn)收實(shí)施辦法，建立中標(biāo)產(chǎn)品驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其要對(duì)低價(jià)產(chǎn)品加強(qiáng)驗(yàn)收，要求采購(gòu)人公開產(chǎn)品驗(yàn)收情況，邀請(qǐng)?zhí)岢鲑|(zhì)疑投訴的未中標(biāo)人參加驗(yàn)收，邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)驗(yàn)收，及時(shí)公開履約驗(yàn)收資料和檢測(cè)資料，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。對(duì)于不能履約或者不按規(guī)定履約的供應(yīng)商，記錄于政府采購(gòu)黑名單并嚴(yán)格懲罰。價(jià)格優(yōu)先規(guī)則的調(diào)整，并不會(huì)給政府采購(gòu)評(píng)標(biāo)或其他環(huán)節(jié)帶來重大影響，反而減輕了評(píng)標(biāo)委員會(huì)的負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化了采購(gòu)人需求編制、履約驗(yàn)收管理的主體責(zé)任?！?/p>

改革從來都不是“拍腦袋”的“即興”決策，態(tài)度還是要審慎。李樣舉這樣告訴記者，究竟要不要取消價(jià)格權(quán)重或是調(diào)整低價(jià)優(yōu)先的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，還是應(yīng)綜合衡量，關(guān)鍵要秉持政府采購(gòu)“物有所值”的原則，最大化實(shí)現(xiàn)價(jià)格和采購(gòu)物品價(jià)值之間的均衡和匹配。相信這樣的調(diào)整將會(huì)逐漸改變目前的采購(gòu)理念。使人們更加關(guān)注“物美”，即便是“價(jià)不廉”也是物有所值。這樣調(diào)整必然會(huì)逐漸影響后續(xù)的評(píng)標(biāo)規(guī)則，尤其是在判斷物品是否“物有所值”時(shí)，將會(huì)更加專注于對(duì)物品本身的評(píng)判，那么在這種情況下，如何在諸多商品中更加客觀地評(píng)價(jià)價(jià)格和價(jià)值之間的關(guān)系，需要結(jié)合與物品相關(guān)領(lǐng)域一些專家的判斷，同時(shí)需要進(jìn)一步嘗試相應(yīng)的評(píng)價(jià)規(guī)則。

另外，汪泳表示，我國(guó)的政府采購(gòu)一直秉持著“物有所值”“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的原則，但交易規(guī)則確實(shí)還不夠完善。其建議降低公開招標(biāo)率，比如美國(guó)有10%以內(nèi)的項(xiàng)目是拿來公開招標(biāo)的。不公開招標(biāo)的項(xiàng)目就多關(guān)注一些環(huán)保、對(duì)勞動(dòng)者保護(hù)等其他方面的問題。而如果要招標(biāo)，不妨可以只關(guān)注價(jià)格。

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