別讓行政許可證異化為“投標(biāo)門檻”

【案例看臺(tái)】

別讓行政許可證異化為“投標(biāo)門檻”

■ 本報(bào)記者 高榮月

案例

西南地區(qū)某鎮(zhèn)政府采購(gòu)了一項(xiàng)環(huán)衛(wèi)作業(yè)承包服務(wù)項(xiàng)目。采購(gòu)人要求投標(biāo)供應(yīng)商須具備省（直轄市）級(jí)環(huán)境衛(wèi)生主管部門頒發(fā)的《城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃、收集、運(yùn)輸服務(wù)許可證》，也須具備?。ㄖ陛犑校┘?jí)環(huán)境衛(wèi)生主管部門頒發(fā)的《城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸、處置服務(wù)許可證》。

供應(yīng)商A對(duì)此產(chǎn)生疑問(wèn)：采購(gòu)人要求供應(yīng)商具備?。ㄖ陛犑校┘?jí)的《城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃、收集、運(yùn)輸服務(wù)許可證》資格，難道“市縣級(jí)”的就不可以嗎？此外，采購(gòu)人要求供應(yīng)商還須具備《城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸、處置服務(wù)許可證》，而在當(dāng)?shù)毓?yīng)商能同時(shí)具備這兩個(gè)許可證是很有難度的。基于上述兩項(xiàng)理由，供應(yīng)商A認(rèn)為采購(gòu)人違背了《中國(guó)華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第二十二條關(guān)于“采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”的規(guī)定，遂向當(dāng)?shù)刎?cái)政局進(jìn)行了投訴。

分析

根據(jù)上述案例，我們可以延伸并梳理出有關(guān)行政許可的系列問(wèn)題，對(duì)此，記者聯(lián)系到了相關(guān)專家進(jìn)行探討。

問(wèn)題1：采購(gòu)人基于對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)需求，能否要求供應(yīng)商具備《城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃、收集、運(yùn)輸服務(wù)許可證》？

上海市財(cái)政局政府采購(gòu)管理處副處長(zhǎng)王周歡表示，在實(shí)際操作中，采購(gòu)人能否要求供應(yīng)商須具備《城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃、收集、運(yùn)輸服務(wù)許可證》，需要依據(jù)國(guó)家是否對(duì)從事生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃、收集服務(wù)的企業(yè)設(shè)置了行政許可的要求，如果在當(dāng)前的行政管理方面有相關(guān)依據(jù)，采購(gòu)人要求投標(biāo)供應(yīng)商須具備該項(xiàng)行政許可則是合法合理的。

那么，此項(xiàng)行政許可有沒(méi)有相關(guān)依據(jù)呢？為此，記者查閱了《城市生活垃圾管理辦法》,得知，其第十七條規(guī)定，“從事城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃、收集、運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)，應(yīng)當(dāng)取得城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃、收集、運(yùn)輸服務(wù)許可證?！逼涞谑藯l規(guī)定，“直轄市、市、縣建設(shè)（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)招投標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)方式作出城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃、收集、運(yùn)輸許可的決定，向中標(biāo)人頒發(fā)城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃、收集、運(yùn)輸服務(wù)許可證?！庇纱丝梢?jiàn)，案例中要求的《城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃、收集、運(yùn)輸服務(wù)許可證》是符合相關(guān)規(guī)定的。

中部某省政府采購(gòu)專家進(jìn)一步指出，依據(jù)上述規(guī)定，案例中采購(gòu)項(xiàng)目是環(huán)衛(wèi)作業(yè)承包服務(wù)，采購(gòu)人對(duì)其進(jìn)行限制要求，既是合理的，也是必須的。但是判斷采購(gòu)人對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商要求其具有行政許可是否存在排他和歧視嫌疑，還需要參考在本地區(qū)內(nèi)，具備該種行政許可證件的供應(yīng)商數(shù)量。如果當(dāng)?shù)貪M足此條件的并且已經(jīng)注冊(cè)的供應(yīng)商有多家，則說(shuō)明采購(gòu)人不存在對(duì)其他供應(yīng)商進(jìn)行排他和歧視性待遇。

問(wèn)題2：采購(gòu)人要求供應(yīng)商跨級(jí)別具備相關(guān)行政許可證是否合理？正如案例中的投訴供應(yīng)商所言，采購(gòu)人規(guī)定供應(yīng)商須具備“?。ㄖ陛犑校┘?jí)”許可證，難道“市縣級(jí)”的許可證就不可以嗎？

深圳市公共資源交易工作委員會(huì)辦公室汪泳表示，現(xiàn)行的相關(guān)法規(guī)沒(méi)有要求行政許可要對(duì)省、市、縣三個(gè)級(jí)別加以區(qū)分。如果該采購(gòu)人本身是縣級(jí)，開(kāi)展本縣范圍內(nèi)的項(xiàng)目履約，應(yīng)當(dāng)支持本縣及以上的行政資格審批證書(shū)。案例中，采購(gòu)人本身是縣級(jí)，卻要求實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目的供應(yīng)商必須具備省級(jí)（直轄市）行政許可證，這有些牽強(qiáng)。

依據(jù)《城市生活垃圾管理辦法》第十五條規(guī)定“城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行分類投放、收集和運(yùn)輸。具體辦法由直轄市、市、縣人民政府建設(shè)（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和本地區(qū)實(shí)際制定?！钡诙鶙l規(guī)定“直轄市、市、縣建設(shè)（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)招投標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)方式作出城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性處置許可的決定，向中標(biāo)人頒發(fā)城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性處置服務(wù)許可證?！睆男姓S可的制定及處理的主體層級(jí)而言，直轄市、市、縣級(jí)均有權(quán)進(jìn)行管理。

湖南省財(cái)政廳政府采購(gòu)處調(diào)研員印鐵軍進(jìn)一步表示，一般來(lái)說(shuō)，省、市、縣各級(jí)對(duì)同一事項(xiàng)的行政許可，審批權(quán)限是不同的，許可范圍也不一樣，具體要看相關(guān)文件如何規(guī)定。如果同一事項(xiàng)同時(shí)要求不同級(jí)次政府的許可，肯定是不合理的。至于鎮(zhèn)一級(jí)的采購(gòu)活動(dòng)是否可以要求供應(yīng)商具備省級(jí)行政許可，關(guān)鍵還得依據(jù)行政許可相關(guān)的范圍規(guī)定，如果沒(méi)有禁止性規(guī)定，個(gè)人認(rèn)為是可以的。

問(wèn)題3：采購(gòu)人在環(huán)衛(wèi)作業(yè)承包服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目中另外要求供應(yīng)商須具備經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸、處置類行政許可證，這樣的限定條件合理嗎？

據(jù)了解，案例中，采購(gòu)人稱該采購(gòu)項(xiàng)目要求生活垃圾收集到指定地點(diǎn)，在運(yùn)輸前必須進(jìn)行處置。而且，經(jīng)咨詢相關(guān)管理部門后記者發(fā)現(xiàn)，在2017年前頒發(fā)的是《城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸、處置服務(wù)許可證》，該證從2018年起分成了兩個(gè)證書(shū)，項(xiàng)目要求的是城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸行政許可，而城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性處置服務(wù)則主要涉及衛(wèi)生填埋場(chǎng)、堆肥場(chǎng)和焚燒廠等方面的處置服務(wù)。

汪泳分析到，運(yùn)輸許可證是否與采購(gòu)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要相匹配仍需具體項(xiàng)目具體分析。立法過(guò)程中，雖然法律無(wú)法細(xì)化，但也列出了一些剛性的條款，可以用作直接引用。其一，經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸、處置服務(wù)的許可證不宜認(rèn)定為該采購(gòu)項(xiàng)目的履約必需條件，這更像是把項(xiàng)目“打包又分包”的意味，項(xiàng)目本身是“環(huán)衛(wèi)作業(yè)承包服務(wù)項(xiàng)目”，未涉及運(yùn)輸、處置服務(wù)，而在該采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)另外要求運(yùn)輸、處置服務(wù)，擴(kuò)大了采購(gòu)項(xiàng)目的范圍，在實(shí)際操作中，采購(gòu)人要求供應(yīng)商同時(shí)滿足兩個(gè)領(lǐng)域的證書(shū)的確很有排他性嫌疑。其二，如申訴人所言，供應(yīng)商只有具備一定的規(guī)模條件才能夠申請(qǐng)下來(lái)《城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸、處置服務(wù)許可證》。此項(xiàng)要求就等同于將“規(guī)?！弊鳛榱速Y格條件。根據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第十七條規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得將投標(biāo)人的注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評(píng)審因素，也不得通過(guò)將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書(shū)等作為資格要求，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。

也有專家指出，關(guān)于城市垃圾的清掃、收集服務(wù)和運(yùn)輸、處置服務(wù)在整個(gè)處置垃圾的過(guò)程中是存在連接關(guān)系的，希望有關(guān)部門能夠給予明確指導(dǎo)和劃分。

問(wèn)題4：在政府采購(gòu)資格審查中，行政許可證能否作為限定供應(yīng)商投標(biāo)的資格條件？

汪泳告訴記者，資格條件的設(shè)置規(guī)則有三個(gè)層次的依據(jù)：第一個(gè)層次依據(jù)是《政府采購(gòu)法》的第二十二條和第二十三條的規(guī)定；第二個(gè)層次依據(jù)是《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的第二十條規(guī)定；第三個(gè)層次依據(jù)是87號(hào)令第十七條的規(guī)定。行政許可證能否作為供應(yīng)商的資格條件，主要看行政許可證是否符合項(xiàng)目履約所必需條件，以及是否與采購(gòu)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要相匹配。換言之，如果供應(yīng)商沒(méi)有該行政許可證也有能力完成項(xiàng)目的實(shí)施，那么，行政許可證的設(shè)置顯然不合理。如果行政許可證是供應(yīng)商的衛(wèi)生許可證、采礦許可證、捕撈許可證等合法經(jīng)營(yíng)類的行政許可，而且與項(xiàng)目業(yè)務(wù)實(shí)施關(guān)系密切且相匹配，將行政許可證作為供應(yīng)商的投標(biāo)資格要求是合理的。近些年，在“放管服”改革的背景下，國(guó)家不斷取消一些行政許可證審批，比如，《關(guān)于印發(fā)全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕79號(hào)）規(guī)定，“2018年再取消部分行政許可等事項(xiàng)，2020年底前基本實(shí)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)‘應(yīng)放盡放’”，行政許可作為資格條件處于緊縮狀態(tài)，這符合國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的改革趨勢(shì)。

汪泳還指出，我們?cè)谡少?gòu)法相關(guān)法規(guī)中能夠找到要求供應(yīng)商資質(zhì)證明的依據(jù)。按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定，供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；采購(gòu)人可以要求供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，以進(jìn)行資格審查。由此看來(lái)，“承擔(dān)民事責(zé)任的能力”“提供有關(guān)資質(zhì)證明文件”這些均與行政許可有關(guān)，也是供應(yīng)商從事業(yè)務(wù)的合法證明，如果采購(gòu)項(xiàng)目要求供應(yīng)商提供這樣的資質(zhì)證明，這是合法合理的。

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