財(cái)政部門應(yīng)把握好投訴處理和監(jiān)督檢查的界限

財(cái)政部門應(yīng)把握好投訴處理和監(jiān)督檢查的界限

——一起政府采購(gòu)串通投標(biāo)案的分析

■ 林日清

財(cái)政部門作為政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門，對(duì)相關(guān)投訴亦有處理的權(quán)利。然而，在實(shí)踐中，財(cái)政部門卻把握不好投訴處理和監(jiān)督檢查兩種權(quán)利的“界線”，為此，通過對(duì)一起串通投標(biāo)案件的分析后，筆者提出一些建議。

案情概況

某公立學(xué)校在線課程政府采購(gòu)項(xiàng)目，投標(biāo)供應(yīng)商F公司先向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，而后向財(cái)政部門提出投訴，認(rèn)為投標(biāo)人M公司、D公司及中標(biāo)人CS公司涉嫌串通投標(biāo)，F(xiàn)公司認(rèn)為：M公司存在不良信用記錄，不得參與本次招標(biāo)采購(gòu)；CS公司和M公司存在串通嫌疑（該項(xiàng)未經(jīng)質(zhì)疑，而是在投訴過程中的補(bǔ)正材料中提出的）。另外，F(xiàn)公司認(rèn)為，由于供應(yīng)商在采購(gòu)過程中處于弱勢(shì)地位，且供應(yīng)商無從知曉采購(gòu)過程中的“秘密”，因此當(dāng)供應(yīng)商提出投訴，財(cái)政部門應(yīng)進(jìn)行調(diào)查，如紀(jì)檢機(jī)關(guān)反腐也是通過群眾提供舉報(bào)線索而進(jìn)一步深入調(diào)查的。

財(cái)政部門接到投訴后，開展初步核查，向相關(guān)當(dāng)事人發(fā)出書面調(diào)查通知，相關(guān)供應(yīng)商均否認(rèn)存在串通的事實(shí)。財(cái)政部門對(duì)投訴進(jìn)行了審查，并通過國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的《國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)》，對(duì)投標(biāo)人所反映的幾家涉嫌串通的供應(yīng)商的股東構(gòu)成情況和關(guān)聯(lián)關(guān)系進(jìn)行核查，調(diào)查表明，CS的大股東（個(gè)人）和D公司的小股東（個(gè)人）兩者之間為兄弟關(guān)系，這兩兄弟又同為關(guān)聯(lián)企業(yè)CE公司的股東，但是對(duì)照《實(shí)施條例》第十八條的規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人為同一人或者存在直接控股、管理關(guān)系的不同供應(yīng)商，不得參加同一合同項(xiàng)下的政府采購(gòu)活動(dòng)，又不構(gòu)成限制共同參與政府采購(gòu)活動(dòng)的關(guān)聯(lián)關(guān)系。財(cái)政部門經(jīng)分析認(rèn)為，根據(jù)《實(shí)施條例》第五十五條“供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請(qǐng)求和必要的證明材料。供應(yīng)商投訴的事項(xiàng)不得超出已質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍”，第五十六條“財(cái)政部門處理投訴事項(xiàng)采用書面審查的方式，必要時(shí)可以進(jìn)行調(diào)查取證或者組織質(zhì)證”，由于投訴人未能提供串通的事實(shí)證明材料，同時(shí)CS公司和D公司之間不屬于《實(shí)施條例》所限定的不能共同參與投標(biāo)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，綜合判斷，沒有再進(jìn)一步調(diào)查取證的必要，就此停止調(diào)查，作出投訴處理決定，認(rèn)為投訴人的主張缺乏事實(shí)依據(jù)。

F公司不服，遂向有關(guān)部門提起行政復(fù)議，之后該項(xiàng)目還經(jīng)歷了區(qū)法院一審、市中院二審等程序，但其主張均被駁回。此案在政府采購(gòu)實(shí)踐中可謂非常典型的案例，筆者通過查閱相關(guān)法律法規(guī)和司法裁判文書，從法律法規(guī)適用和財(cái)政部門履職盡責(zé)的角度，總結(jié)歸納以下六點(diǎn)內(nèi)容，希望財(cái)政部門在行使政府采購(gòu)法律賦予的投訴處理和監(jiān)督檢查職權(quán)時(shí)深入理解并加以把握。

財(cái)政部門投訴處理應(yīng)秉書面審查原則

質(zhì)疑投訴，對(duì)于政府采購(gòu)供應(yīng)商來說，是一個(gè)權(quán)利救濟(jì)程序，財(cái)政部門在投訴處理中充當(dāng)?shù)氖菧?zhǔn)司法裁判的角色。在投訴程序中主要應(yīng)由投訴人承擔(dān)舉證責(zé)任，投訴人應(yīng)盡到初步證明責(zé)任，這也體現(xiàn)在《實(shí)施條例》和《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“94號(hào)令”）等有關(guān)法律法規(guī)中。

政府采購(gòu)?fù)对V處理證據(jù)規(guī)則與民事訴訟“誰主張、誰舉證”的舉證責(zé)任分配原則一致，《民事訴訟法》第六十四條規(guī)定：當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。94號(hào)令第二十五條對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V處理的舉證責(zé)任進(jìn)一步作了明確。

總之，財(cái)政部門在政府采購(gòu)?fù)对V處理中，應(yīng)以書面審查為原則，實(shí)際審查為例外。當(dāng)投訴人提供有力的初步證據(jù)時(shí)，得以啟動(dòng)調(diào)查取證或質(zhì)證程序；當(dāng)投訴人表面證據(jù)明顯不能構(gòu)成時(shí)，財(cái)政部門通過向相關(guān)當(dāng)事人發(fā)出調(diào)查取證通知，經(jīng)書面綜合分析，即可作出投訴決定。

政府采購(gòu)法律體系對(duì)于“屬于惡意串通”與“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”的相關(guān)規(guī)定對(duì)比

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》第二十五條規(guī)定：政府采購(gòu)當(dāng)事人不得相互串通損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和其他當(dāng)事人的合法權(quán)益；不得以任何手段排斥其他供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)。其第七十七條對(duì)惡意串通規(guī)定了罰則。但《政府采購(gòu)法》未對(duì)串通的情形認(rèn)定作出明確規(guī)定。但《實(shí)施條例》第七十四條對(duì)于“屬于惡意串通”的情形進(jìn)行了列舉。

《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）規(guī)定了“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”的情形。在政府采購(gòu)實(shí)務(wù)中，串通行為普遍存在。然而，因?yàn)榇ㄐ袨榈碾[蔽性，以及財(cái)政部門行政調(diào)查手段的有限性，要認(rèn)定供應(yīng)商存在串通的主觀惡意非常困難，大多數(shù)串通行為難以查證。為更加有效防止和打擊串通投標(biāo)行為，財(cái)政部借鑒《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條的規(guī)定，在2017年10月1日起開始施行的87號(hào)令第三十七條中對(duì)于“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”的情形作出列舉式規(guī)定。

事實(shí)上，“屬于惡意串通”與“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”是有許多不同之處的。

第一，法律層級(jí)和適用的采購(gòu)方式不同。“屬于惡意串通”由行政法規(guī)《實(shí)施條例》規(guī)定，適用于招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)等各種競(jìng)爭(zhēng)性的政府采購(gòu)活動(dòng)，而“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)” 則由財(cái)政部行政規(guī)章87號(hào)令規(guī)定，適用于招標(biāo)采購(gòu)方式。對(duì)于非招標(biāo)采購(gòu)方式“視為串通”的認(rèn)定，顯然可以參照適用，下一步在立法中應(yīng)予進(jìn)一步明確。

第二，調(diào)查取證難度不同?！皩儆趷阂獯ā闭J(rèn)定必須證實(shí)供應(yīng)商是“主觀惡意”，“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”則無須證實(shí)供應(yīng)商是否“主觀惡意”，只要客觀上符合87號(hào)令列舉的情形，就可以“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”。就是因?yàn)楣?yīng)商主觀惡意難以證實(shí)，為防范打擊串通投標(biāo)，才有“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”的規(guī)定。

第三，法律后果不同?！皩儆趷阂獯ā保瑢?duì)供應(yīng)商依照《政府采購(gòu)法》第七十七條第一款的規(guī)定追究法律責(zé)任，處以采購(gòu)金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)，有違法所得的，并處沒收違法所得，情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！耙暈橥稑?biāo)人串通投標(biāo)”，直接后果是供應(yīng)商參與的投標(biāo)無效，如果有進(jìn)一步證據(jù)，財(cái)政部門可啟動(dòng)監(jiān)督檢查程序，以證實(shí)是否“屬于惡意串通”。此外，“屬于惡意串通”和“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”兩種情形，無論招標(biāo)采購(gòu)文件是否明確，均應(yīng)沒收投標(biāo)（響應(yīng)）保證金，這是基于政府采購(gòu)保證金的自身性質(zhì)所決定的。

財(cái)政部門對(duì)于認(rèn)定“屬于惡意串通”與“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”的證明標(biāo)準(zhǔn)不同

在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)向法院證明其所作出的行政行為，事實(shí)認(rèn)定清晰，適用法律正確，對(duì)所認(rèn)定的相關(guān)事實(shí)已經(jīng)獨(dú)立客觀地調(diào)查了其他可能性。對(duì)于證明標(biāo)準(zhǔn)，刑事訴訟的要求最高，采用排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)，要求達(dá)到案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分。民事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)最低，一般采用優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)，即占優(yōu)勢(shì)的蓋然性。行政訴訟一般采用明顯優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)，比刑事訴訟要低，但高于民事訴訟，應(yīng)達(dá)到“清楚的、明確的、令人信服的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)”。財(cái)政部門認(rèn)定串通的具體行政行為，最終要接受法院的司法審查，因此，財(cái)政部門對(duì)于認(rèn)定“屬于惡意串通”與“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”的證明標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)嚴(yán)格按照行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，而不適用民事法律關(guān)系一般采用的“占優(yōu)勢(shì)的蓋然性”的證明標(biāo)準(zhǔn)。

實(shí)際上，即使在民事合同關(guān)系中，對(duì)于惡意串通的認(rèn)定，采用的也是能夠足以排除合理懷疑的明顯優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)， 而非一般民法意義上的優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，存在惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益情形的，合同無效。《最高院在重慶拓洋投資有限公司深圳五岳乾坤投資有限公司確認(rèn)合同無效糾紛案》的判決書〔（2018）最高法民終487號(hào)〕裁判意見認(rèn)為：所謂惡意串通，通常是指當(dāng)事人為了謀取私利，相互勾結(jié)，采取不正當(dāng)方式，共同實(shí)施損害他人利益的行為。第三人請(qǐng)求確認(rèn)當(dāng)事人訂立的合同無效，應(yīng)由提出請(qǐng)求的第三人就惡意串通和利益受損這兩方面的事實(shí)承擔(dān)舉證證明責(zé)任。由于惡意串通對(duì)合同當(dāng)事人的利益影響較大，故法律上可以第三人較一般民事訴訟高度蓋然性的證明標(biāo)準(zhǔn)更高的舉證證明義務(wù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第一百零九條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)欺詐、脅迫、惡意串通事實(shí)的證明……人民法院確信該待證事實(shí)存在的可能性能夠排除合理懷疑的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該事實(shí)存在?！?/p>

對(duì)于政府采購(gòu)活動(dòng)中的供應(yīng)商串通行為，實(shí)踐中財(cái)政部門在投訴處理和監(jiān)督檢查過程時(shí)，對(duì)供應(yīng)商“屬于惡意串通”的“主觀故意”界定難度很高，供應(yīng)商往往編造某個(gè)理由予以否認(rèn)，同時(shí)財(cái)政部門的執(zhí)法手段和監(jiān)管力量有限，實(shí)踐中因惡意串通被查處的概率極低。針對(duì)實(shí)務(wù)中串通行為較為普遍的現(xiàn)狀，如能在立法中明確，采取以行為推定意志的標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)招標(biāo)采購(gòu)業(yè)內(nèi)公認(rèn)常理判斷串通行為是否含有主觀意思的表示，如實(shí)務(wù)中經(jīng)常出現(xiàn)的兩家公司公章混蓋的情形，將能夠更好地起到預(yù)防和打擊惡意串通行為的作用。目前，財(cái)政部門更多地是根據(jù)87號(hào)令中“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”有關(guān)條款進(jìn)行處置。

此外，政府采購(gòu)電子化近年來發(fā)展迅速，許多省市已經(jīng)全流程進(jìn)行電子化采購(gòu)活動(dòng)。電子采購(gòu)的發(fā)展，給識(shí)別處置串通行為提出了新的課題。一些省市的財(cái)政部門對(duì)于電子招標(biāo)采購(gòu)串通行為的判定出臺(tái)了一些具體文件規(guī)定，包括諸如系統(tǒng)客戶端所賦予的投標(biāo)（響應(yīng)）文件項(xiàng)目?jī)?nèi)部識(shí)別碼相同、計(jì)算機(jī)網(wǎng)卡MAC地址相同、混用數(shù)字證書加密或混用電子印章、同一個(gè)IP地址上傳投標(biāo)采購(gòu)文件，類似情形的判定標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充到更高層次法規(guī)和規(guī)章中“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”內(nèi)容中去，為財(cái)政部門依法監(jiān)管提供更直接的法律依據(jù)。當(dāng)前，財(cái)政部門可以通過出臺(tái)招標(biāo)采購(gòu)文件范本的方式，指引采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)把這些視為串通的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)納入到招標(biāo)采購(gòu)文件的約定條款中。

  刑法對(duì)于“串通投標(biāo)罪”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

《中華人民共和國(guó)刑法》第二百二十三條規(guī)定：投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國(guó)家、集體、公民的合法利益的，依照前款的規(guī)定處罰。

串通投標(biāo)罪屬情節(jié)犯罪，只有情節(jié)嚴(yán)重的串通投標(biāo)報(bào)價(jià)、嚴(yán)重?fù)p害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益的行為才能構(gòu)成犯罪。串通投標(biāo)罪與串通投標(biāo)違法行為的界限，關(guān)鍵系該行為的情節(jié)嚴(yán)重與否，情節(jié)嚴(yán)重者構(gòu)成犯罪，否則不以犯罪論。情節(jié)嚴(yán)重，主要是指采用卑劣手段串通投標(biāo)的，多次實(shí)施串通投標(biāo)行為的，給招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失的，造成惡劣的影響等。在認(rèn)定情節(jié)嚴(yán)重時(shí)，應(yīng)考慮犯罪手段是否惡劣、是否屢教不改、行為的結(jié)果及社會(huì)影響等因素，作出綜合判斷。

《最高人民檢察院公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》第七十六條規(guī)定：“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，或者投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案追訴：（一）損害招標(biāo)人、投標(biāo)人或者國(guó)家、集體、公民的合法利益，造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在五十萬元以上的；（二）違法所得數(shù)額在十萬元以上的；（三）中標(biāo)項(xiàng)目金額在二百萬元以上的；（四）采取威脅、欺騙或者賄賂等非法手段的；（五）雖未達(dá)到上述數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但兩年內(nèi)因串通投標(biāo)，受過行政處罰二次以上，又串通投標(biāo)的；（六）其他情節(jié)嚴(yán)重的情形?！?/p>

政府采購(gòu)法律體系禁止的關(guān)聯(lián)關(guān)系與公司法意義上的關(guān)聯(lián)關(guān)系不同

《實(shí)施條例》第十八條作出了限制政府采購(gòu)關(guān)聯(lián)供應(yīng)商共同參與規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人為同一人或者存在直接控股、管理關(guān)系的不同供應(yīng)商，不得參加同一合同項(xiàng)下的政府采購(gòu)活動(dòng)?！贝藯l屬效力性強(qiáng)制性規(guī)范，如供應(yīng)商違反，必然導(dǎo)致投標(biāo)（響應(yīng)）無效，沒收投標(biāo)保證金。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例<釋義>》，此處的“單位負(fù)責(zé)人”，包括單位的法定代表人，或者是法律、行政法規(guī)規(guī)定代表單位行使職權(quán)的主要負(fù)責(zé)人，如個(gè)人獨(dú)資企業(yè)的投資人，代表合伙企業(yè)執(zhí)行合伙事務(wù)的合伙人；此處的“控股”關(guān)系，是指單位或個(gè)人股東的控股關(guān)系。按照《公司法》第二百一十六條規(guī)定，控股包括絕對(duì)控股和相對(duì)控股，絕對(duì)控股，是指出資額占有限責(zé)任公司資本總額50%以上，或者其持有的股份占股份有限公司的股本總額50%以上；相對(duì)控股，是指出資額或者持有股份的比例雖然不足50%，但其出資額或者持有的股份所享有的表決權(quán)足以對(duì)股東會(huì)、股東大會(huì)的決議產(chǎn)生重大影響。本條的“管理關(guān)系”，是指不具有持股關(guān)系的其他單位之間存在的管理與被管理關(guān)系，如上下級(jí)事業(yè)單位和團(tuán)體組織。此條限制的控股情形，僅限于直接控股和直接管理關(guān)系，不包括間接關(guān)系，如實(shí)際控制人與公司之間的關(guān)系就不屬于本條的直接控股或管理關(guān)系。

以上是政府采購(gòu)法律體系所限制的關(guān)聯(lián)關(guān)系，應(yīng)嚴(yán)格按照《實(shí)施條例》來認(rèn)定?！豆痉ā芬饬x上的關(guān)聯(lián)關(guān)系則要寬泛得多。《公司法》二百一十六條第（四）項(xiàng)對(duì)“關(guān)聯(lián)關(guān)系”作出定義，其是指“公司控股股東、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員與其直接或者間接控制的企業(yè)之間的關(guān)系，以及可能導(dǎo)致公司利益轉(zhuǎn)移的其他關(guān)系。但是，國(guó)家控股的企業(yè)之間不僅因?yàn)橥車?guó)家控股而具有關(guān)聯(lián)關(guān)系”。此條的“高級(jí)管理人員”，是指公司的經(jīng)理、副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，上市公司董事會(huì)秘書和公司章程規(guī)定的其他人員；“控股股東”，是指其出資額占有限責(zé)任公司資本總額50%以上或者其持有的股份占股份有限公司股本總額50%以上的股東；出資額或者持有股份的比例雖然不足50%，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權(quán)已足以對(duì)股東會(huì)、股東大會(huì)的決議產(chǎn)生重大影響的股東；“實(shí)際控制人”，是指雖不是公司的股東，但通過投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排，能夠?qū)嶋H支配公司行為的人?？梢姡少?gòu)所限制參與的供應(yīng)商關(guān)聯(lián)關(guān)系范圍，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于《公司法》意義上的關(guān)聯(lián)關(guān)系，財(cái)政部門在投訴處理和監(jiān)督管理中應(yīng)準(zhǔn)確把握。

在政府采購(gòu)實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)遇到兩家共同參與的單位不符合《實(shí)施條例》第十八條限制供應(yīng)商參與的情形，但又具備可能影響公平公正的關(guān)聯(lián)關(guān)系，如兩個(gè)單位的法定代表人為夫妻、兄弟、父子；兩家公司同一個(gè)董事（在其中一家公司是小股東）；同一人分別在兩家或以上的單位擔(dān)任董事、監(jiān)事；不同單位的實(shí)際控制人為同一人；不同單位的法定代表人、負(fù)責(zé)人、董事或監(jiān)事有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系的。采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)可在招標(biāo)采購(gòu)文件中約定，對(duì)限制投標(biāo)的情形進(jìn)行合理范圍內(nèi)的擴(kuò)張，違反此約定產(chǎn)生的投標(biāo)（響應(yīng)）無效、沒收保證金的法律后果進(jìn)行約定，并可約定“投標(biāo)人有上述關(guān)系的應(yīng)當(dāng)主動(dòng)告知，否則屬于弄虛作假，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

財(cái)政部門在政府采購(gòu)活動(dòng)中履行投訴處理與監(jiān)督檢查職責(zé)兩者之間的關(guān)系

《政府采購(gòu)法》與《實(shí)施條例》第六章均是“質(zhì)疑與投訴”，第七章均是“監(jiān)督檢查”。關(guān)于政府采購(gòu)?fù)对V處理與監(jiān)督檢查的關(guān)系，蘇州大學(xué)法學(xué)院副教授王健在《論質(zhì)疑投訴制度的性質(zhì)及其對(duì)程序的影響》一文中有系統(tǒng)論述。政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴制度的基本功能為權(quán)利救濟(jì)功能，附帶實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能；政府采購(gòu)監(jiān)督檢查制度，主要是財(cái)政部門對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)合法性進(jìn)行監(jiān)督，基本功能為監(jiān)督功能，附帶實(shí)現(xiàn)救濟(jì)功能。對(duì)招標(biāo)采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果的質(zhì)疑投訴的審查，必然對(duì)采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、相關(guān)供應(yīng)商編寫采購(gòu)文件、投標(biāo)（響應(yīng)）行為是否合法進(jìn)行監(jiān)督。同樣，監(jiān)督檢查制度主要是財(cái)政部門履行監(jiān)督職責(zé)，但在監(jiān)督的同時(shí)也可能對(duì)相關(guān)供應(yīng)商提供救濟(jì)。如對(duì)招標(biāo)采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、采購(gòu)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督檢查的過程中發(fā)現(xiàn)了違法行為，追究法律責(zé)任，作出行政處罰等具體行政行為，從而可能導(dǎo)致中標(biāo)、成交結(jié)果無效，責(zé)令廢標(biāo)或重新招標(biāo)采購(gòu)，這就為相關(guān)供應(yīng)商重新參與政府采購(gòu)業(yè)務(wù)提供了機(jī)會(huì)。

財(cái)政部門做到什么程度才是履職盡責(zé)并且沒有逾越合法合理的界限，在政府采購(gòu)?fù)对V處理和監(jiān)督檢查中評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。對(duì)于政府采購(gòu)的投訴處理，財(cái)政部門作為準(zhǔn)司法裁判的角色，只要符合投訴受理?xiàng)l件，不論是否有法律和事實(shí)根據(jù)，都必須嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》《實(shí)施條例》及94號(hào)令法定的程序進(jìn)行處理活動(dòng)，在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)出具投訴處理決定，并告知相對(duì)人提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利，否則就是未做到依法履行職責(zé)。

而對(duì)于一般性的信訪舉報(bào)，財(cái)政部門收到后，根據(jù)法律和事實(shí)，視情決定是否進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)查處理。當(dāng)供應(yīng)商盡到初步證明責(zé)任時(shí)，財(cái)政部門得履行相關(guān)調(diào)查處理職責(zé)。如信訪舉報(bào)人所反映事項(xiàng)，與信訪舉報(bào)人自身合法權(quán)益沒有直接關(guān)系的，財(cái)政部門是否處理以及如何處理，信訪舉報(bào)人均不具備提起行政復(fù)議和行政訴訟的申請(qǐng)人和原告資格。

財(cái)政部門在政府采購(gòu)管理中實(shí)際上是有雙重角色的，在投訴處理中履行的是法律賦予的準(zhǔn)司法角色，總體上應(yīng)按照民事訴訟“誰主張、誰舉證”的舉證責(zé)任分配原則，行使居中裁判作出投訴處理決定的職責(zé)；在監(jiān)督檢查中履行的是法律賦予的行政監(jiān)督管理職權(quán)，在一定合理限度內(nèi)得以主動(dòng)進(jìn)行行政調(diào)查，以維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)利益和相關(guān)供應(yīng)商的利益。這兩種角色之間需要有一個(gè)度的把握。如果只強(qiáng)調(diào)居中裁判職責(zé)，而放棄對(duì)信訪舉報(bào)的監(jiān)督管理，則構(gòu)成行政不作為；如果過于擴(kuò)張行政監(jiān)督管理職權(quán)，對(duì)信訪舉報(bào)行為不區(qū)分地“有求必應(yīng)”，將架空現(xiàn)行政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴處理機(jī)制、過度耗費(fèi)行政成本、降低政府采購(gòu)效率，客觀上容易造成“選擇性執(zhí)法”和“權(quán)力不當(dāng)干預(yù)”，也不符合當(dāng)前政府采購(gòu)管理的實(shí)際。

（作者單位：廈門市財(cái)政局條法處）

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