PPP項目采購可考慮取消強制資格預(yù)審

【探討】

PPP項目采購可考慮取消強制資格預(yù)審

■ 張澤明

PPP資格預(yù)審程序見于財政部2014年12月底發(fā)布的《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號，以下簡稱215號文），其目的是為了驗證PPP項目采購能否吸引3家以上的社會資本參與，以實現(xiàn)充分競爭。這在PPP發(fā)展初期，對規(guī)范采購程序具有一定的積極意義。然而，從當(dāng)下的實踐情況看，資格預(yù)審政策效應(yīng)的利弊權(quán)衡已與最初有了很大變化。

不同文件政策導(dǎo)向的不一致，使PPP項目強制資格預(yù)審存在執(zhí)行困惑

這種困惑主要體現(xiàn)在兩個層面，其一就是財政部2014年11月底發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號，以下簡稱113號文）與215號文的政策導(dǎo)向不一致。

113號文第十三條規(guī)定，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭?？梢?，其思路是未將資格預(yù)審作為PPP項目采購的強制性程序，而是主張因項目不同予以考慮選擇。215號文則明確將資格預(yù)審作為PPP項目采購的必須環(huán)節(jié)。其第五條規(guī)定，PPP項目采購應(yīng)當(dāng)實行資格預(yù)審。

215號文與113號文法律位階相同，均屬于部委的規(guī)范性文件，其法律效力是一樣的?！读⒎ǚā返诰攀l規(guī)定：“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！睋Q而言之，《立法法》的新法優(yōu)于舊法原則只規(guī)范到規(guī)章以上層級的法律法規(guī)。同處于部委規(guī)范性文件層級的113號和225號文件，不能直接適用《立法法》的新法優(yōu)于舊法原則，兩個文件的不同規(guī)定具有同等效力。當(dāng)然，由于113號文現(xiàn)已失效，且沒有新規(guī)出臺彌補其空白，所以PPP項目采購目前只能按照225要求強制資格預(yù)審。

實踐的發(fā)展，使強制性資格預(yù)審已不再是驗證社會資本響應(yīng)程度的最優(yōu)解

2015年12月底，財政部發(fā)布《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號），將物有所值的理念引入PPP項目操作層面。該文件在定性評價指標(biāo)中設(shè)置了潛在競爭程度指標(biāo)，主要用來考核項目內(nèi)容對社會資本參與競爭的吸引力。在筆者看來，如果在物有所值評價環(huán)節(jié)認真對潛在競爭程度作了定性評價，之后再在采購階段使用資格預(yù)審來驗證競爭情況，單從程序設(shè)置上看顯然謹慎有余。

資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日的硬性要求，使這部分時間無法壓縮。資格預(yù)審也無法保證在正式進入采購環(huán)節(jié)后，社會資本不會因退出而導(dǎo)致有效供應(yīng)商不足3家。從理論上講，強制性資格預(yù)審讓未參加預(yù)審的潛在社會資本，即便有興趣也無法在發(fā)布采購公告環(huán)節(jié)參與采購。

而從實踐層面看，PPP項目的資格預(yù)審文件并不都是非常復(fù)雜的。按照215號文的規(guī)定，資格預(yù)審公告應(yīng)包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、是否限定參與競爭的合格社會資本的數(shù)量及限定的方法和標(biāo)準(zhǔn)、以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點，再加上資格預(yù)審的通過標(biāo)準(zhǔn)，幾乎構(gòu)成了資格預(yù)審文件的主體內(nèi)容。根據(jù)項目情況，采用合格制或簡單評分制進行預(yù)審的項目，一般可考慮將資格預(yù)審內(nèi)容并入采購文件的資質(zhì)設(shè)置，這樣能節(jié)約社會資本購買預(yù)審文件的資金，減少采購代理機構(gòu)的預(yù)審文件制作成本。

基于以上分析和思考，筆者建議，在現(xiàn)階段，可考慮不把強制性資格預(yù)審作為PPP項目采購的一個必備環(huán)節(jié)，把主動權(quán)“放”給實施機構(gòu)和采購代理機構(gòu)未嘗不可。

（作者單位：大連海關(guān)）

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