“放管服”背景下代理機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與管控對(duì)策

“放管服”背景下代理機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與管控對(duì)策

■ 黃民錦

將政府采購(gòu)項(xiàng)目委托給社會(huì)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)，這一制度設(shè)計(jì)的初衷是借助外部力量，發(fā)揮社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高采購(gòu)效率。2014年8月《政府采購(gòu)法》修訂后，政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定的行政許可事項(xiàng)被取消，財(cái)政部門對(duì)代理機(jī)構(gòu)實(shí)行網(wǎng)上登記管理。2017年12月《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂后，也刪除了有關(guān)招標(biāo)代理資格認(rèn)定的規(guī)定。與此同時(shí)，政府采購(gòu)規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)，采購(gòu)范圍日益擴(kuò)大，代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍也逐步拓展，代理業(yè)務(wù)復(fù)雜程度逐漸增高，代理機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源廣泛且多樣，值得關(guān)注探討。

代理機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自何處

主要風(fēng)險(xiǎn)有：

道德風(fēng)險(xiǎn)。采購(gòu)人將采購(gòu)權(quán)通過(guò)委托關(guān)系部分讓渡給代理機(jī)構(gòu)，有可能產(chǎn)生采購(gòu)權(quán)合謀。這是因?yàn)?，一旦委托關(guān)系成立，采購(gòu)人與代理機(jī)構(gòu)的合作溝通是必須的，合謀現(xiàn)象難以避免。根據(jù)動(dòng)機(jī)和目的，可分為內(nèi)生性合謀、外生性合謀、管制性合謀。從采購(gòu)權(quán)合謀形成的機(jī)理中不難看出，采購(gòu)人不合理、不合法的需求，可以通過(guò)代理機(jī)構(gòu)在具體采購(gòu)活動(dòng)（包括質(zhì)疑事項(xiàng)的處理）中實(shí)現(xiàn)，而這恰恰是政府采購(gòu)監(jiān)管的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)。

法律風(fēng)險(xiǎn)。采購(gòu)人出于推卸責(zé)任的自利行為，或出于便利，通常會(huì)將受理供應(yīng)商質(zhì)疑權(quán)讓渡給代理機(jī)構(gòu)，使得法律風(fēng)險(xiǎn)上升。具體表現(xiàn)為：一是采購(gòu)人不依法委托的受托風(fēng)險(xiǎn)。代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定行政許可取消以后，代理市場(chǎng)“零門檻”準(zhǔn)入，代理機(jī)構(gòu)水平良莠不齊，采購(gòu)人根據(jù)擁有代理業(yè)務(wù)決定權(quán)的優(yōu)勢(shì)地位，或明或暗地提出不合理、不合法的業(yè)務(wù)需求，要求代理機(jī)構(gòu)在采購(gòu)文件中設(shè)置排他性傾向性條款，或?yàn)槠洹耙庵腥恕绷可矶ㄗ鲈u(píng)分規(guī)則和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。如代理機(jī)構(gòu)拒絕，將失去代理業(yè)務(wù)的機(jī)會(huì)。因此，一些代理機(jī)構(gòu)不得不委曲求全，違法違規(guī)地為采購(gòu)人“出謀劃策”。二是不按法律法規(guī)要求答復(fù)質(zhì)疑供應(yīng)商引致的糾紛爭(zhēng)議。在委托代理關(guān)系下，采購(gòu)人大多將質(zhì)疑答復(fù)權(quán)委托給其代理人，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)依法依時(shí)限要求作出答復(fù)。然而，一些代理機(jī)構(gòu)或是找借口拒絕接受供應(yīng)商質(zhì)疑，或是在答復(fù)中回避實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，輕描淡寫，或是將責(zé)任推給評(píng)審委員會(huì)，引發(fā)投訴、行政復(fù)議或行政訴訟。

競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。“僧多粥少”的代理市場(chǎng)中，一些代理機(jī)構(gòu)以不正當(dāng)?shù)姆绞匠袛埓順I(yè)務(wù)，“找關(guān)系”“走后門”的現(xiàn)象屢見不鮮，依靠實(shí)力、技術(shù)贏得業(yè)務(wù)，很難成為代理機(jī)構(gòu)的制勝法寶。這些潛規(guī)則不僅違反了法律法規(guī)的規(guī)定，也違反了職業(yè)獨(dú)立性的要求，隱含著極大的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

合同風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中尚未制定統(tǒng)一規(guī)范的委托代理協(xié)議格式合同，實(shí)踐中常出現(xiàn)“越位”的代理機(jī)構(gòu)與“隱身”的采購(gòu)人。如，有些采購(gòu)人在委托代理協(xié)議中并未約定由代理機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)質(zhì)疑事宜，但代理機(jī)構(gòu)在處理質(zhì)疑案件時(shí)，全然以采購(gòu)人的身份自居，包攬一切。有些采購(gòu)人則“一托了之”“委而不管”，應(yīng)由采購(gòu)人出面處理回復(fù)的問(wèn)題，全部交給代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，且不愿意承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

在筆者看來(lái)，造成委托代理采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的原因主要有四種：一是代理委托制度不夠健全，《政府采購(gòu)法》第十九條規(guī)定，采購(gòu)人可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購(gòu)事宜。第二十條進(jìn)一步規(guī)定，采購(gòu)人依法委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)辦理采購(gòu)事宜的，應(yīng)當(dāng)由采購(gòu)人與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，依法確定委托代理的事項(xiàng)，約定雙方的權(quán)利義務(wù)?？梢哉f(shuō)，這兩條的規(guī)定較為寬泛，是原則性的規(guī)定。委托代理協(xié)議怎么簽？有哪些內(nèi)容必須明確并作為硬性要求？有哪些內(nèi)容雙方可以視情況約定？一些采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)無(wú)所適從。二是責(zé)任主體不同，導(dǎo)致各方利益沖突。采購(gòu)人與其委托的代理機(jī)構(gòu)是合作互利的關(guān)系，但二者是不同的主體，有著不同的利益訴求，一旦出現(xiàn)利益沖突，很有可能在一方妥協(xié)（大多為代理機(jī)構(gòu)妥協(xié)）的情況下出現(xiàn)違反政府采購(gòu)制度規(guī)定的行為。三是監(jiān)管力量不足，監(jiān)管效力尚待提高。各級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門人員有限，水平參差不齊，專業(yè)人才鳳毛麟角，監(jiān)管水平有待提高。三是代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度建設(shè)亟待推進(jìn)。代理機(jī)構(gòu)管理層風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，對(duì)內(nèi)部控制制度認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)部審計(jì)無(wú)剛性需求，尚未建立健全內(nèi)部控制制度體系，或內(nèi)控制度流于形式，權(quán)力制衡和監(jiān)督機(jī)制難以落到實(shí)處。當(dāng)發(fā)生違規(guī)代理行為時(shí)，代理機(jī)構(gòu)往往采取拖延、隱瞞等手法，大事化小，小事化了。代理水平差、業(yè)務(wù)能力低等問(wèn)題直接影響了代理機(jī)構(gòu)的信用和聲譽(yù)。

代理機(jī)構(gòu)何以行穩(wěn)致遠(yuǎn)

一是建立激勵(lì)與約束相容機(jī)制，夯實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)。

1.強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制。設(shè)計(jì)科學(xué)合理的代理機(jī)構(gòu)激勵(lì)與約束機(jī)制，發(fā)揮正面引導(dǎo)和長(zhǎng)效激勵(lì)效應(yīng)。要對(duì)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)、誠(chéng)實(shí)守信的代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行通報(bào)表彰，建立“紅名單”制度。建立具有促進(jìn)性的激勵(lì)機(jī)制，包括收入報(bào)酬激勵(lì)和非經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)兩方面，鼓勵(lì)代理機(jī)構(gòu)工作人員在工作中的首創(chuàng)精神，引導(dǎo)和激勵(lì)他們?yōu)橥七M(jìn)政府采購(gòu)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化而發(fā)揮專業(yè)作用，使代理機(jī)構(gòu)及其工作人員在追求自身利益最大化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)委托人利益最大化的雙贏局面。

2.運(yùn)用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算，提升信息資源使用的質(zhì)量和效率。通過(guò)采集、共享、分析和運(yùn)用各種采購(gòu)數(shù)據(jù)，確保監(jiān)管部門能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的代理行為，規(guī)范代理機(jī)構(gòu)活動(dòng)，凈化代理市場(chǎng)。政府采購(gòu)各方當(dāng)事人也可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)全面、及時(shí)、有效的互聯(lián)互通和高度聚合，將數(shù)據(jù)的價(jià)值內(nèi)嵌于采購(gòu)各方當(dāng)事人的方方面面，解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，促進(jìn)“買方”“賣方”增進(jìn)理解，提高效率。

3.監(jiān)管部門要主動(dòng)作為，加強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管。代理市場(chǎng)“無(wú)證時(shí)代”，更考驗(yàn)監(jiān)管部門的智慧和創(chuàng)新精神。要建立代理機(jī)構(gòu)行為評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，客觀反映代理機(jī)構(gòu)及其工作人員盡責(zé)履職能力。要定期不定期對(duì)代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行檢查監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，責(zé)令限期改正，并嚴(yán)格依法處理。要建立權(quán)責(zé)利相對(duì)等的委托代理收費(fèi)制度，對(duì)影響公平競(jìng)爭(zhēng)的零收費(fèi)、低收費(fèi)行為進(jìn)行警告處罰，提高其違法成本。讓遵紀(jì)守法者一路暢通，讓違法違紀(jì)者寸步難行。

二是完善委托代理制度，規(guī)范委托代理行為。

1.制訂統(tǒng)一的委托代理格式合同和法律風(fēng)險(xiǎn)防范指引。明確委托代理的權(quán)責(zé)利，制訂統(tǒng)一規(guī)范的格式合同要件，進(jìn)一步明確委托代理格式合同的條款內(nèi)容、履行風(fēng)險(xiǎn)提示及說(shuō)明義務(wù)，尤其對(duì)涉及的各種風(fēng)險(xiǎn)要及時(shí)提示披露。發(fā)布法律風(fēng)險(xiǎn)防范指引，最大限度地避免代理過(guò)程中的法律糾紛。

2.簽訂代理協(xié)議時(shí)，要重點(diǎn)明晰雙方權(quán)責(zé)利的分配，關(guān)注合同的主體、形式、內(nèi)容是否合法，合同條款（授權(quán)條款、違約責(zé)任條款、爭(zhēng)議解決條款等）是否齊備、各要素是否完整，文字表達(dá)是否精準(zhǔn)。

3.依法履責(zé)。代理機(jī)構(gòu)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在代理權(quán)限范圍內(nèi)，以被代理人的名義獨(dú)立、依法、有效地開展民事行為，積極行使代理權(quán)，不得擅自擴(kuò)大、變更代理權(quán)限。

三是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理文化建設(shè)，提高風(fēng)險(xiǎn)管控水平。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)要組織代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員學(xué)習(xí)風(fēng)險(xiǎn)管理理論和知識(shí)，強(qiáng)化委托代理風(fēng)險(xiǎn)管理理論、風(fēng)險(xiǎn)分析、預(yù)警監(jiān)控等知識(shí)和技能的培訓(xùn)，用良好的執(zhí)業(yè)道德和文化氛圍規(guī)范和激勵(lì)代理機(jī)構(gòu)。代理機(jī)構(gòu)之間也應(yīng)廣泛開展技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)交流，取長(zhǎng)補(bǔ)短，進(jìn)一步提高代理質(zhì)量和代理水平。

四是外部保持良好溝通，內(nèi)部完善內(nèi)控建設(shè)。

對(duì)外，代理機(jī)構(gòu)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)與委托者保持良好的溝通。采購(gòu)人的需求包含多種類型，既有合理要求，也有不合理要求；既有核心需求，也有非核心需求；既有共性需求，也有個(gè)性需求。對(duì)于采購(gòu)人的合理需求，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)在法律法規(guī)允許的前提下，充分考慮，盡力滿足；對(duì)于其個(gè)性化和特定行業(yè)需求，則要具體問(wèn)題具體分析，提供個(gè)性化服務(wù)；對(duì)于采購(gòu)人的不合理要求，要堅(jiān)決說(shuō)不。對(duì)內(nèi)，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，做好采購(gòu)流程控制，圍繞委托代理、編制采購(gòu)文件和擬訂合同文本、執(zhí)行采購(gòu)程序、代理采購(gòu)績(jī)效等政府采購(gòu)活動(dòng)的重點(diǎn)內(nèi)容和環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理，從基礎(chǔ)性工作建設(shè)、質(zhì)量控制、環(huán)境建設(shè)等方面提高執(zhí)業(yè)水平。

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳）

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